我国城乡基本公共服务非均等化原因探析

拓志超

(内蒙古财经学院 经济学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

引言

国内学者就城乡基本公共服务均等化的研究已经很丰富，从各个方面各个角度进行研究，并且取得了显著的成绩，形成了多方面的观点。但大部分的研究均将城乡基本公共服务非均等化这一现象默认为研究的前提，并在这一基础上展开研究。而对城乡基本公共服务非均等化出现的原因探讨的则很少。本文在对已有研究综述的基础上，从理论和实践两个角度探讨城乡基本公共服务非均等化出现的原因，为更好地实现城乡基本公共服务均等化提供一个清晰的认识。

一、理论解释

从理论上来探讨城乡基本公共服务非均等化的原因，可以概括为两方面。

首先，从经济发展规律来讲，不论是发达国家还是发展中国家，在其工业化起步及工业化、城市化进程中，城乡居民间存在着明显的收入差距，且这种差距在一定时期会持续扩张，这是一种普遍的现象 。这种现象导致二元经济结构的形成，即工业成为相对发达的产业，而农业则相对落后，除直接表现出了收入差距外，还表现为农村居民的生活水平、享受的公共服务、个人发展机会也极大地落后于城市居民，其中在基本公共服务方面，城乡存在明显的非均等化现象，而且这一现象直接表现为经济的城乡“二元化”。本文就其中几个发达国家和发展中国家在进行工业化城市化进程中，统筹城乡发展的具体情况进行总结(见表1)，来说明这一现象的普遍性。

从表1中可以看出，无论是经济发达的美国、日本等发达国家，还是正在崛起的韩国、巴西等发展中国家，在上个世纪均采取了一系列的措施，促进本国城乡统筹发展。从这些措施中不难看出，这些国家在进行工业化、城镇化进程中，都经历了城乡发展的不平衡，其中就存在着城乡基本公共服务非均等化的现象，当然，鉴于各国国情的不同，这一现象表现是不一样的。中国建国以来进行的工业化以及城镇化，经过三十多年的发展，必然也会出现城乡发展的二元化，其中城乡基本公共服务非均等化是这一进程中必然会出现的现象。

其次，从政府职能的角度来讲，城乡基本公共服务非均等化的出现，是政府经济职能暂时失效的表现。基本公共服务应属于公共产品，在公共产品的提供上市场是失灵的，这时需要政府来提供这些公共产品，而此时，政府也失灵，这是造成城乡基本公共服务非均等化的另一个理论根源。按照公共选择理论，政府的主要组成成员政治家和公务员，均是以追求个人利益和个人福利函数的最大化为其行为准则，是具有自身特殊利益的经济人，而政府作为社会公共利益的代表，应当以公共利益和社会福利函数的最大化为其行为目标。政治家和公务员在追求个人利益最大化的同时并不必然导致社会整体公共利益的最大化。由于上述利益冲突，政府“失灵”并非政府行为的无效，而是政府官员自身的素质、能力、职能、作用等方面不到位所造成的，其中就包括失职、权力寻租、官僚机构的低效率等等。这样，政府失灵的问题是无法避免的。本文所提到的公共物品供给不足，尤其是农村地区的基础设施和公共物品投资不足，就属于政府失灵的表现之一，主要由于政府的干预是一种无效干预，即政府的宏观调控范围和方式选择不当或调控的力度不足，无法弥补“市场失灵”以及维持市场机制正常运行的需要。

表1 部分发达国家与发展中国家统筹城乡发展的具体情况

二、实践原因

(一)我国城乡长期实行两种不同的公共产品供给制度

二元经济结构下我国的财政制度相应地表现为“二元化”，即在“二元”的财政制度下，政府对同一公共服务，在城乡居民的收益分享和成本分摊上采取两种完全不同的制度安排:在城市，居民基本上可以免费或低价享用，其成本主要由政府承担;在农村，成本则主要是由农民通过名目繁多的非税方式自我“埋单”，各级财政只给予一定补贴。这样的“二元”财政制度致使农村基本公共服务的提供缺少财政支持，成为城乡经济发展巨大差异以及城乡基本公共服务非均等化的一个直接原因。这一结论可以从我国近年全社会固定资本投资中农村所占比重不断下降这一数据中得出。

表2数据表明，随着经济的发展，城乡固定资本投资的规模日益扩大，但相比而言，农村固定资本投资在全社会所占比重却在不断下降，其中的原因也可在一定程度上解释城乡基本公共服务非均等化。

表2 1995－2009年农村固定资本投资占全社会的比重 单位:亿元

(二)我国农村公共产品长期供给不足的原因

1.从供给的角度看，城乡基本公共服务非均等化的最突出原因是农村公共产品供给严重不足，这主要是由于公共产品“二元”的供给制度造成的。考察我国1978年农村改革以来农村公共产品供给制度的发展历程，可以得出农村公共产品供给不足的深层次的原因。在此期间，两大事件或改革的影响较大:其一是家庭联产承包责任制的推行，其二是农村税费体制改革。

家庭联产承包责任制的实施对农村公共产品的供给带来了冲击。一方面家庭联产承包责任制的实施极大促进了农村私人产品的供给，另一方面家庭联产承包责任制缺乏对农村公共产品供给的激励。这一时期，农村公共产品供给主要表现出以下特征:首先，部分公共产品的性质发生了改变，随着农村经济发展水平和农民收入水平的提高，部分公共产品逐渐私人化;其次，供给主体发生了转化，地方政府、村部、农民逐渐替代国家成为公共产品的主要提供者;再次，出现了供给水平的区域不均衡，由于区域经济发展水平及农民个体收入水平的差距日益拉大，地区之间、村落之间、农民个体间出现了“非均衡性”，进而导致了农村公共产品供给的区域不均衡。

之后的农村税费改革对农村公共产品的供给再一次形成了冲击。自2002年农村税费体制改革在全国试点，直至2003年在全国范围推开。这一改革的推进对农村公共产品的供给再一次产生了冲击。众所周知，农村税费改革的出发点是为了减轻农民负担，进一步改善农民的生产和生活状况。这项改革推进近十年，审视改革效果，一方面，这一改革确实减轻了农民负担，对规范政府税费收缴方式，防止基层政府的乱集资、乱摊派、乱收费行为，减少乡村机构和人员的供养经费等方面确实取得了重大进展，另一方面，改革是一把双刃剑，农村税费体制改革恶化了农村公共产品的供给。具体来说，农村税费体制改革在一定程度上是在“倒逼”基层政府，反过来这又引发基层政府对中央政府的“反倒逼”，其中的行为策略之一就是基层政府减少或者根本不提供公共服务，从而引发了基层政府与中央政府的博弈。从供给主体来看，农村税费体制改革并没有更新农村公共产品供给体制，由于这一改革加剧了基层政府的财政困难，从而大大降低了提供公共产品的能力，农民仍然是主要的供给主体;从供给体制本身来看，这一时期农村公共产品供给体制实行“一事一议”制，其实质是要继续维持城市与农村不同的公共产品供给体制的历史，推卸政府尤其是中央政府的责任。农村税费体制改革推行的结果是，不仅中央政府继续保持较低的供给水平，基层政府在精简财政的压力下也不得不逐渐减少甚至放弃农村公共产品的供给，而此时的村部和农民个体出于资金匮乏，也无法实现农村公共产品的有效供给。这也是近几年，农村道路、水利、通讯等基础设施建设和农村社会事业不断走下坡路的一个原因。

总体上看，1978年以来，随着我国一系列支农惠农政策的颁布与实施，国家加大财政支农的力度，农村基本公共服务的供给状况有一定的改善和好转，但相比于城市而言，城乡基本公共服务仍然表现出非均等化的局面。

2.从需求角度来看，农村公共产品需求一直是非“需求主导型”的决策机制。从农村公共产品需求主体来看，农民是农村公共产品的实际需求者。目前，我国农村公共产品的供给不是根据农民和农村的实际需要来决定公共产品的供给内容、数量和质量，仍然沿袭计划经济时期自上而下行政命令式的决策表达机制，农民作为接收者被排除在供给决策之外。这种非“需求主导型”的供给决策机制极易导致供给与需求的背离、错位，从而造成公共产品供给的低效甚至无效。另一方面，农民对公共产品的需求选择的表达机制不健全。作为农村公共产品的需求者——农民并没有在农村公共产品的供给决策中显示自身的偏好和行使监督的权利，这是导致农村公共产品供给与需求失衡的重要原因。从供给主体讲，乡镇政府是我国农村公共产品的直接供给者。乡镇政府是通过间接选举产生的，这种制度安排的观念基础是“一切权力属于人民”，即政府的权力来自于选民，其必须按照选民的意志运行，进而形成对政府官员行使行政权力的限制和约束，但中国农民的公法权利观念较薄弱，对“父母官”的行为约束是极其有限的。虽然农民是农村公共产品的需求者，由于受自身文化素质的限制和信息的不对称，在接受地方政府和村委会提供的公共产品的决策过程中，客观上已失去了对公共产品的选择权。基于农村公共产品供求双方力量对比悬殊，在双方的博弈中，农民是一个分散的没有经济基础的弱势群体，缺少一个能代表农民利益的中介组织与公共产品供给方进行对话，最终导致我国农村公共产品需求一直是非“需求主导型”。

鉴于上面所提到的农村公共产品供给过程中农民需求表达不畅的问题，中央在农村税费改革后推行“一事一议”的农村公共产品制度，作为对政府供给为主的农村公共产品的供给体制的重要补充，也是为了提供一种农民的需求表达机制和参与公共产品决策的制度途径，但通过实践，“一事一议”制效率低下。究其原因，主要是制度存在不规范，在操作上困难。由于私人利益与公共利益的冲突，很难形成大家都满意的决策，增加了村民之间达成一致的成本，降低了公共产品供给效率。同时在议题的选择范围以及决策程序上都缺乏规范化。正是由于“一事一议”制度效率的低下，农民对公共产品需求意愿的表达至今存在障碍，进而导致农村公共产品供给与农民的实际需求不匹配。

3.从供给制度设计来看，城乡二元的公共服务供给体制是造成我国城乡公共服务非均等化的制度性根源。这也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家之原因所在。由于相关法律政策的瓶颈效应，城乡二元的公共服务供给体制，很大程度上导致了城市居民相比农村居民享有更为优厚的生存条件和发展机遇，如户籍制度、社会保障制度等的规约下，导致城市居民与广大农民享有的社会资源是不对等的。城乡二元户籍分割，也使得进城务工农民总体上无法为当地社会所接受，享受不到同等的“国民”待遇。

三、小结

一个国家在进行工业化城镇化进程中，出于战略的选择，必然会导致城乡发展的差异化，从而必然导致城乡基本公共服务非均等化;而政府本身的性质也导致了政府在提供公共产品方面存在着“政府失灵”，这也会加剧城乡基本公共服务非均等化的程度。这些理论根源可以通过我国农村改革过程中农村公共产品的供给得到证明和体现，国家通过制定一系列的制度、政策，在实现工业化城镇化的进程中，也必然形成当前的城乡公共服务非均等化现象。通过这些原因的分析，本文进一步得出，在今后统筹城乡发展、促进城乡基本公共服务均等化进程中，首先应该从观念上认识到，这一现象的形成是一个长期的历史的积累，所以在解决的过程中，也不可能一蹴而就，而是一个循序渐进的过程;其次，在经济发展取得了巨大成果的同时，应当将发展的中心有所转移，改变过去的城市偏向性的政策，应将更多的发展机会转向促进乡村的发展。公共产品归根到底还应当由政府来提供，政府在处理好各项经济职能的基础上，要更好地发挥其公共产品供给主体的作用，同时能广泛地利用社会各种资源，不断推进城乡基本公共服务均等化的进程。

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