保障房的现实挑战

文｜《小康》记者 罗屿

无论资金、土地、分配、监管，或是政府角色定位，保障房面临的多个问题与挑战，其实并不孤立存在。它们共同织成一张网，互为彼此，盘根错节

“从这张图可以看出，住户对户型结构，尤其是对卧室、阳台、厨房等处的设计，不满意度都接近50%。”清华大学建筑学院住宅与社区研究所所长邵磊边说，边拿起手中的分析图表。

邵磊曾对北方和西南地区两大城市的经济适用房居住者进行问卷调查，结果表明，住户不仅对卧室、阳台、厨房等处设计存在不满，对工程质量和隔音效果，以及对小区周边配套设施，如公共交通、购物就医环境等不满意度都非常高。

“相对而言，房屋面积在30平米和70平米左右的住户对户型的满意度较高，而介于二者之间的住户对住房空间结构满意度较低，相当部分的住户认为现有户型对空间利用不够，卧室、起居室等使用功能存在不便。”在邵磊看来，这些不满意，正是各地保障房建设过程中未充分考虑住户需求所导致。

邵磊是在8月7日参加“中国保障性住房政策国际研讨会”时提出以上这些观点的。他的发言被安排在了下午。但整整一天，他都在会场，和很多长期研究住房保障的中外学者以及相关土地、建设部门的官员共议保障房。

保障房，一直被认为是惠及上亿中低收入人群的庞大民生项目。截至7月底，全国保障房开工数量已经连续三个月超过100万套，其中5月开工118万套，6月124万套，7月110万套。而今年保障房建设指标为开工量700万套，竣工量500万套以上。

虽然建设进度快于去年，但有关保障房建设的反思却日益增多。保障房背后，究竟存在多少待解谜题，又有多少深度博弈？频频曝出的资金、土地、分配公平等问题，不仅让某些地方政府陷入财政困局与道德困境，也让公众充满疑虑与质疑。

保障与福利之争

最近的一重质疑，把河南项城推上了舆论的风口浪尖。

有报道称，在该地的一份保障房申购名单中，有大量政府人员及未成年人获准购买经济适用房。未成年人数高达42人，其中还包括了一名6岁儿童。

项城有关部门随后做出回应，该市经审批后的经济适用房申报人手续齐备，符合规定，且无未成年人获准申购经适房现象。

至此，事件看似解决。但仍有人提出：部分申购成功者是否为政府相关机构公务人员，项城方面始终避而不谈。事件的真相，仍在等待厘清。

项城事件之所以备受关注，是因保障房背后那只权力之手，已不是第一次刺痛人们的神经。

自2001年开始，保障房寻租的报道，多次见诸媒体：中国人民银行苏州市中心支行“集资建别墅”，景观设计尽显奢华，按职位高低和与公司关系远近选房，依次是“员工、亲属、县支行其他参与人员、合作建房小组认定的其他参与人员”，随后银行方面虽否认，但这一消息仍让民众感慨万千；湖南衡山县电力局别墅群引热议；安徽电力被曝集资建房，相当一部分是双拼别墅；山西忻州限价房成公务员小区，干部倒卖赚5000万元……

2012年全国需新建保障性安居工程700万套，基本建成500万套。有业内人士测算，要完成今年的保障房建设任务，所需资金将超出去年1.5万亿元的规模

2011年6月，一则“850套保障房房源近九成分给了公职人员”的消息，让浙江苍南县声名鹊起。起因是，苍南县投资约3亿建850套限价房，明确限定主要销售对象为苍南县党政机关和其他全额拨款事业单位的在职干部、职工。政府办称这批房源比较少，先解决公职人员，老百姓属于第二批来解决。

正因问题频发，在“中国保障性住房政策国际研讨会”上，中国城乡建设经济研究所所长、原住建部政策研究中心主任陈淮连用四个问句：“过去十年来保障性住房建设中有多少掌握权力和财富的人群利用了这个政策自肥？有多少公务员小区占用的是没交土地出让金的土地？有多少掌握权力的人的住房通过隐形或公开的手段侵蚀了社会资源？包括让大型国企、大型央企建保障房，能光给市民建而不给自己的职工沾光吗？”

而与陈淮一同参会的北京大学经济学院教授平新乔在会上的发言，更是一石激起千层浪。平新乔在接受媒体采访时指出，由于地方保障房资金一直处于紧缺状态，所以在各地方上报的保障房数量中，至少有一半以上是企业建房，这种保障房容易沦为福利分房。但有媒体报道时，冠以“过半保障房沦为福利房”标题。住建部随后在官方网站发布消息回应称，近年来，中央加大了城镇保障性安居工程建设力度，主要面向城镇中低收入家庭。为此住建部还专门列举了过去三年间，不同类型保障房的数量和分配去向。

报道虽有出入，但平新乔的担忧却是真实的。

去年初，中央政府确定了未来五年要建设3600万套保障房的目标。平新乔走访后发现，地方政府面对财政压力，很多将建房任务分解给企事业单位承担。而有地方政府将一半以上企业建房纳入保障房统计口径，他担心这些企业建房会沦为福利分房。

担忧背后，暗藏保障房两大难题：一方面，地方政府资金压力巨大；另一方面，越来越多分配问题亟待解决。

地方财政吃紧的困局

今年被认为是保障房建设压力最大的一年。

按照要求，2012年全国需新建保障性安居工程700万套，基本建成500万套。有业内人士测算，要完成今年的保障房建设任务，所需资金将超出去年1.5万亿元的规模。

年初，住建部住房保障司副司长张学勤曾明确表示，中央保障房建设补助资金将超1500亿元。虽高于去年，但与整体资金需求量相比，仅占一成左右的比例。有超过1.3万亿的保障房资金需要地方政府、社会机构等筹集，其中大部分压力落在地方政府身上。

北京市住建委官员8月7日称，已提议启动可能是中国首个房地产信托投资基金(REITs)的试点，这或将有助于缓解保障房建设计划所面临的资金吃紧困难。北京市已将该议案提交给中国证监会审核。

财政吃紧，一直是保障房面临的挑战之一。曾有消息称，很多地方的保障房建设，只是完成了开工部分而已，资金不足导致后续建设情况并不乐观。早前云南省勐海县就曾因缺乏资金，廉租房项目施工的工人不得不解散。

资金困顿，也会影响保障房施工质量及监管。瘦身钢筋、材料报验和工序验收把关不严、项目管理人员不到位、墙体开裂、楼板漏水等问题，近年来常见诸报端。

为缓解资金压力，地方政府开始进行多种尝试。如在商品房用地出让时配套建设一定面积的保障房，这种模式被称为“配建”。

但“配建”也会引发新的问题。有房地产企业就表示，配建模式提高了拿地门槛，前期要投入的自有资金加大了，运营成本也有所提高。另外，还有媒体曝出消息，有开发商对配建的保障房项目消极怠工，或是政府拖欠回购款项，造成项目迟迟不能回购配租。

如何破解财政难题，专家学者向来说法颇多。有人建议，大部分地区的住房公积金积累数额较大，但多处于闲置状态，一些大中城市可以尝试性试点使用公积金为保障房建设融资。有人认为，应允许中低收入者分批多次购买保障房产权，即“有多少资金就购买多少产权”，以便于快速回笼资金。还有观点，要提高中央代地方政府发行地方债券的规模，鼓励地方政府债券用于保障房建设，这样就能以较低的成本为保障房融资。

政府角色转换

在求解资金困局时，难免引出另外一个担忧：社会资金建设保障房，会不会沦为企业集资建房？

住建部今年5月出台的《公共租赁住房管理办法》第十一条规定，“企事业单位投资的公共租赁住房的供应对象范围，可以规定为本单位职工。”但企业建房的分配，的确存在监管难题，为利益寻租制造了可能。

保障房分配不公一直是社会热议的焦点。早在今年3月，住建部就要求各地完善监管机制，完善申请、审批、公示、轮候、复核制度，建立信息共享、部门联动的审查机制。天津、安徽等地亦相继出台保障房管理新政，针对保障资格审核标准、操作办法、监督方式和退出机制提出了更严密的方案。江苏省8月份出台新规，要求保障房房源及分配对象须向社会公开。而福建省则出台了保障房配租配售流程图，设置了从申请到退出的10个环节，形成保障性住房配租配售闭合体系。

过去保障房分配的乱象绝非缘于制度的缺失，而是因为制度执行的不够刚性以及程序的不够透明，而这些，都是对住房改革成效的“蚕食”。

14次

5年来，国务院副总理李克强先后14次召开国务院专题会议，研究部署保障性安居工程的建设和管理工作。在高层的强力推进下，各方对保障性住房的投入力度日趋提升

分配与监管，很容易引出人们关于保障房另一重思索：政府角色定位。政府是否要退出保障房的投资和经营？

“政府主导保障房建设，不等同于政府自己来建保障房。”中国社科院经济研究所所长裴长洪如是说，“国际上许多国家的保障房都由市场来运作，政府不仅要让投资者收回投资，而且还要使其获得合理的利润；而一些公共租赁住房也由民间的租赁公司经营，实行准市场租金。这些制度安排，都是为了保护投资者经营保障房的积极性。被保障对象支付能力和实际房租价格之间的差值，则由政府按人头来补贴，未来可以以社保为基础来确定得到政府补贴的人群，这应是住房保障的一种较理想模式。”

而在麦肯锡（上海）咨询有限公司全球董事合伙人张海濛眼中，美国政府的经验也可借鉴：“美国从一开始就在全国层面立法，地方也有相关的办法进行补充，严格法律监管。这是政府能够做到可持续并且透明可控、能够不断改进的前提。”

为了让保障房回归原定公共政策的初始目标，尽量降低权力在保障房建设、分配过程中的比重，是当务之急。正如专家学者所言，这种降低并非减少政府的责任，而是换一种负责的方式，主要以减免土地出让金、税收优惠等手段，吸引更多的社会资金进入到保障房建设中，自己扮演“主导”而非“主办”的角色。

保障房如何公平保障？

无论资金、土地、分配、监管，或是政府角色定位，保障房面临的多个问题与挑战，其实并不孤立存在。它们共同织成一张网，互为彼此，盘根错节。

而其中一种挑战是：如何保障保障房的合理分配？

1999年出台的《城镇廉租住房管理办法》规定：城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。2007年修订后的《经济适用住房管理办法》则规定：经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。

如果说，保障房是政府的惠民工程，那么受惠者理当是“最低收入家庭”或“低收入住房困难家庭”。然而，现实不尽如人意的原因，除了分配不公、权力寻租等问题外，在一些专家看来，保障房还存在指标配给错位的情况。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民即指出，在一些特别需要保障房的地方，像长三角、珠三角的大城市，这些地方按行政区分解指标建设保障性住房来看，供给不足，而一些人口较少或者人口净流出的中小城市面临建成以后没人住的问题。

另外，有些地区由于保障房供给价格与城市中低收入群体的基本需求不适应，导致了部分符合廉租房保障家庭“可保未保”。如郑州市2012年4月出售的三个楼盘、6000多套安居房，最后购房的申请对象不到60户。原因在于3000元/平方米的房价超出了这部分群体的实际承受能力。

谈及“承受能力”，很多人会想到漂泊在城市的流动人群。

在国务院发展研究中心副主任韩俊看来，能够在城市稳定而有尊严地居住，已经成为亿万农民工最迫切的要求。但现在市场的房价、房租远超他们的支付能力。“大多数农民工能够承受的平均商品房的房价是2214元/平方米，可以承受月租金的平均水平是一间屋子292元，但这在北京连一间地下室的床位都租不到。”韩俊说，“应逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房的保障体系，鼓励农民工回到县城和小城镇去定居；鼓励把符合条件的农民工纳入住房公积金制度；完善包括土地、农资、税费等在内的农民工住房支持政策。”

但针对流动人口，也有专家怀有担忧。国家住建部政策研究中心主任陈淮即担心，在北京每多建一套保障房，会引来三户半符合这样条件的人流入城市，如果不能在大中小城市结构合理调整上下大工夫，北京这样的大城市保障性住房将越来越紧张，永远不够住。

“不把农民工纳入到整个住房保障的制度框架里，产业转移和城市化进程可能会受到制约。反之，则既可能对中部省市产业和经济结构产生积极影响，也会对中部省市加速城市化平衡消费和寻找增长新的驱动力提供条件。”国务院发展研究中心研究员巴曙松的说法，提供另一种思路——在谈及流动人口保障房问题时，应考虑产业、经济、城市化等诸多问题，放眼全局。

8月21日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在北京考察保障房建设时，在再度强调保障房的公平分配问题时，亦相当严肃地强调，“随着保障房供应规模越来越大，入住群众越来越多，建立实现持续运行的长效机制势在必行。”李克强指出，各地在入住居民收入动态跟踪、保障房准入退出、租金收缴等方面，已经有许多好的做法，要鼓励先行开展地方立法，为完善政府监管、规范市场运作、实现保障房可持续运行提供法制和政策保障。

（感谢北京大学不动产研究鉴定中心主任冯长春提供的支持。《小康》实习记者傅旦妮对本组文章亦有贡献）