中国“海外利益”保护战略初探

■ 陈松川/文

中国“海外利益”保护战略初探

■ 陈松川/文

随着中国经济的不断发展和“走出去”战略的实施，中国参与世界的广度和深度在日益扩大，国际影响力日增，海外利益的重要性不断凸显。同时，国际形势的复杂多变和海外利益面临的激烈竞争，使中国传统上以政府为主的海外利益保护模式越来越不能满足海外利益发展的需要。在这种新的形势下，如何准确认识“海外利益”的内涵，在坚持中国特色保护原则的基础上不断丰富其内容，并在保护手段上不断完善和创新，实现 “海外利益”的有力保护，已经成为中国对外战略与政策中面临的重要课题。

中国海外利益的内涵和特性

关于“中国的海外利益”，有的学者将之归结为“中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益”，并将“中国的海外利益”具体分为国际安全利益、海外公民权益、海外商业利益和国际社会认同等四类。从这个定义上看，“中国的海外利益”有三个特点：境外属性、国际合约属性、包容属性。同时，中国当前最显著的身份特征是“新兴的发展中大国”，这又使中国的“海外利益”体现出两大特点：一是中国的“海外利益”始终是与发展紧密地联系在一起，二是中国的海外利益还处于不完善的上升期，面临着诸多风险，需要更多的关注。因此，作为“新兴的海外利益行为体”，中国的“海外利益”具有以下三个主要特征：首先，“境外属性”对中国而言就意味着更强的不可控制性，也就是更强的风险性，这是海外利益与国家利益中的其他内容相比较所具有的最大不同，而中国在海外利益上又不同于西方海外利益强国是一个“后来者”，这就使其在海外利益拓展中面临着更大的不确定性，尤其是中国海外利益的集中地区主要是其他发达国家所不愿涉足的高风险地区，这进一步加强了中国海外利益的高风险特征；其次，中国海外利益与其他既有海外利益强国的另一个不同是中国海外利益蓬勃发展的时期是以“发展”与“合作”为主题的全球化时代，而不是“弱肉强食”的帝国主义时代，这就更加突出了中国海外利益中的“非强迫性”特征，与过去一些殖民主义强国获得海外利益的方式存在本质的不同，它不以违背海外利益所在国的意志为基础，强调的是国家主权的平等；最后，中国海外利益既有作为国家利益共性的“排他性”内容，更为重要的是它的“包容”属性，海外利益与所在国或者国际社会的利益存在重叠和共容的地方。

中国海外利益的“义利”特征

中国“海外利益”的发展和保护之路是不同于既有的海外利益大国之路的，这是由中国自身的文化传统与发展之路所决定的。在中国五千年文明的生存、发展过程中形成了一种与其他文明所不同的文化传统，这种传统指导和影响着中国的国家战略和政策。中国文化的核心是以内向、重视人、强调和谐和秩序为核心的价值观，具体体现为以“天人合一”为核心的“整体性思维”、以“非宗教性”和“现世性”为核心的“人文精神”、以伦理政治思想为核心的“泛道德化”思维和以“内部稳定”为归宿的“内向化”思维等，这些价值观渗透在中国生活的方方面面，具体到国家战略与政策中，就是逐步形成了具有中国个性特征的国家利益观，这种国家利益观就是以“义利”为核心特征的“利益观”。这种“义利”观，强调的是义在利先，义利合一，突出“有所为，有所不为”，“己所不欲，勿施于人”，“己欲立而立人，己欲达而达人”，重视“见利思义”，突出了利益各方的合作性和共容性，从而自然而然生发出了利益的“互利性”。这是一种完全不同于西方的利益观，西方的利益观强调利在首位，突出了不同利益体之间的竞争性和排他性，更多强调的是以“经济人”假设为基础的“自利性”利益观。中国的这种价值观和利益观不仅体现在原则上，更重要的是体现在政策行为中，中国在对外行为，包括追求海外利益的行为一贯奉行“和平共处五项原则”，特别是“不干涉内政”的原则就是一例。

在中国对“海外利益”的认识上，同样彰显着中国传统文化的核心价值观，特别是国家利益的“义利”性。这种“义利观”具有内向性、自律性、非扩张性、非掠夺性、非军事性等特征。具体体现在两个方面，一是中国在实现海外利益的过程中一直遵循的原则是“互利双赢，共同发展”，即兼顾海外利益对象国的利益，突出强调了人本、合作和包容。因为中国的海外利益主要集中在发展中国家，中国在实现海外利益的过程中将自己的利益需求和对象国的发展紧密结合在一起，通过关注海外利益对象国的内部稳定和发展，来达到“互利”的效果，这正在不断丰富着中国“不干涉内政”的外交准则。如中国在将对外援助与企业“走出去”结合起来，不仅通过对外援助来实现自己的国际义务，还通过对外援助来实现互利双赢的利益。同时，在海外利益实现的过程中，中国还将自己国内发展历程中形成的包容发展、人本发展的经验融合进来，逐步认识到“人本外交”，不仅是重视对国人的以人为本，还要重视对国际社会尤其是重要海外利益区的以人为本。也就是说，越来越考虑到当地人的利益，在使当地人获得就业的同时，努力做到不破坏其所拥有的蓝天白云，使其综合意义上的生活水平得到提高；二是在实现海外利益的手段上，中国摒弃了既有海外利益大国“以力服人”的“霸道”，从自身传统和现实出发逐步探索着“非掠夺性”的具有中国特色之路。在过去的一两百年里，将海外利益的保护作为自己的一种国策来实施、进行资源配置的，大多集中在强国，也取得了较多成功的经验，但这些经验对于中国来说借鉴意义不是很大，因为它们保护海外利益的途径是由殖民主义发展而来的强权主义之路。而中国更加强调通过以诚相待，相互理解和互利共赢而非掠夺来实现海外利益，即获得自己利益的同时，主动承担应付的成本和义务，甚至在力所能及的范围内提供更多的好处，在尊重对象国既有利益的基础上，帮助其在实现中国海外利益的过程中进一步拓展自己的发展利益。如在开发海外资源和能源的同时，不仅诚信履约，中国企业还主动为所在国修桥补路，改善教育设施，投身社会福利和慈善事业等。

中国海外利益保护的路径

由于在海外利益大国中中国是一个后来者，这就使中国的海外利益保护要解决两大问题：一是中国在海外利益方面经验不足，防御手段有限，对存在的风险认识也不足，而与之相对应的是，中国的海外利益主要集中在社会局势比较动荡的非洲地区，风险较高。二是当前中国海外利益的保护手段比较单纯，主要是政府对政府，局限在政府的层面上，这在提高了海外利益保护效率的同时，也在一定程度上制约了中国海外利益保护工具可选择的范围。中国要切实保障海外利益，就需要针对这两个问题，从战略的高度出发，在总结国内和国际两方面经验的基础上提出完善措施：一是形成政府、社会和个体多元化的保护体系，二是要提高各类海外利益行为体的风险意识和抵御风险的能力。

在对外事务方面，中国更多地倾向于以政府为主，这已经成为一种惯性思维，在海外利益的保护上也不例外。中国保护海外利益的主要方式传统上一直倾向于与其他国家政府直接合作，要求所在国保证保护中国利益，同时还免费享受西方参与者提供的安全。客观地说，在保护海外利益尤其是公民和企业的安全方面，近些年来中国政府发挥了很大的作用，也起到了很好的效果。无论是在太平洋岛国还是在中亚、北非国家的动乱中，中国的侨民和企业都在政府的帮助下得到及时的撤离，生命和财产得到了保护，这在其他国家中确实是不多见的，这标志着中国政府层次上的海外突发事件应急机制已经日臻成熟。但是这种重视政府作用的传统做法在发挥了很大积极作用的同时，也在一定程度上带来了负面效应。一方面，在海外利益的实现过程中，中国更多时候是当地政府的合作者，这极易被当地政府的反对势力当做与政府进行讨价还价的砝码，从而在当地的社会冲突中成为受害者。因此，在今后要使社会在中国海外利益实现过程中的地位得到应有的重视，更加合理地发挥政府的作用。另一方面，就是对象国政府的社会治理能力不足，在中国海外利益集中的地区无法提供有效保护。中国在海外利益的保护上，重视通过双边的政治关系、外交途径解决风险，对当地政府公共服务体系的重视不够。在中国海外利益集中的发展中国家，双边政治关系很好，但是海外利益风险系数很高，其主要原因与这些国家的政府质量和公共服务体系不完善有关。这就需要在政府层次上也要重视通过促进当地政府能力和公共服务体系来实现海外利益的保护。

在中国海外利益的保护中，社会层次的因素始终是一个被忽视的环节，而当今世界的发展趋势则是非政府的社会组织发挥作用的空间和形式越来越多样，越来越受到重视。加强社会层次要素在中国海外利益保护中的作用可以从以下方面着手：首先是要有社会意识，即在意识上要重视社会层次的因素；其次是重视社会组织。各类社会组织在中国海外利益保护中起着不可替代的承上启下的作用，可以及时为政府和企业了解当地社会、融入当地社会提供帮助，并有利于进行风险评估及发出风险警示，增强防范风险的能力；第三是重视各类海外利益行为体的社会作用，即注重社会层面的互动，使中国的价值观、利益观及政策工具等为对象国理解，并在一定程度上得到认同，同时主动融入当地的价值观，使之生发出应有的吸引力和亲和力，从而使当地社会接受中国海外利益的存在，乐于将自身的利益实现与中国海外利益的实现结合起来，并提供力所能及的帮助。中国的对外援助政策在改善当地民生的基础设施建设上，投入的资金和关注都很大，非洲许多国家最好的道路、桥梁都是中国人造的，这些行动确实赢得了当地民心，老百姓对中国有好感，但是关键的是如何将这些有利因素转化为实实在在保护中国海外利益的能力，这是增强社会层次因素作用的核心内容之所在。

中国海外利益中的个体行为体主要是各类企业，包括国企和中小型企业，它们急需改变以往的被动地位，从被保护对象转变为主动作为的行为体，这就需要加强自身的安全保护能力。中国企业在海外遇到的威胁主要是经济或者说钱财上的威胁，当然也包括人身安全问题。大型国企是中国海外利益的主要承载体，在当地工作的管理层、技术人员以及大量的中国工人是中国海外利益保护的主要对象和行为体，他们对危险的来源和如何应对缺乏经验。同时中国目前海外利益保护更多的靠政府出面干预，这样有好处，但有时也会有一些负面效果，容易使中国企业和员工成为向当事国政府进行要挟的砝码。而相比之下，欧美国家由于具有较长的海外利益史，各类企业的经验也很丰富，而且有成熟的商业机构来提供一系列从事前风险评估、应对预案、到人员培训以及意外发生后的应急措施等服务，甚至还有许多很成熟的专业安保公司来处理此类突发事件，而并非主要依赖政府的外交途径，这值得中国的企业借鉴。另一个主要企业行为体就是中国在海外的众多中小型企业，这些企业大多数是民营企业，它们虽然规模不大，但是分布极为广泛，在当地的社会影响也很大。它们不仅是中国海外利益的真实存在，也是中国海外利益保护中最薄弱的环节。中小型企业的一个最大的弱点是与政府联系较少，但往往更容易成为突发事件的受害者，风险防范能力最差。这就需要一方面对中小型企业保持足够的关注，另一方面建立企业之间的联系制度，共享安全等方面的信息，增强中小企业应对危机的能力。

此外，还要加强政府、社会、企业等不同层次在海外利益保护方面的合作，形成系统性的海外利益保护体系。总的来说，当前中国经济发展对资源的需要使中国海外利益更多地集中于那些风险较大的区域，这就使强风险性成为中国海外利益的一大特征，从而使预防风险成为中国海外利益保护需要重视的一个重要方面。虽然中国政府在撤侨、领事保护等海外利益保护上做了大量卓有成效的工作，受到本国公民和国际社会的认可，但是这些都局限于事后处理，而对危机预防做得不够，或者说重视得不够，这是今后海外利益保护中亟待加强的一个方面。同时，还要建立风险评估预警体系，政府、企业之间要形成良性互动，分担安全成本。在政府层面上，强化协调、预警、风险评估在内的整体能力建设，从政治局势、经济发展水平、财政状况、投资环境等涉及中国海外利益安全的主要方面进行系统的评估，同时从区域的特点出发，区别不同行业，划分层次级别，健全国家风险预警应急机制；在企业层面上，在进行海外投资前，首先分析自身的应对能力和可能出现的新型风险，建立危机管理机制，并从风险管理的角度制定应对方案，避免各种突发因素所导致的损失。此外，还应建立健全对外投资保险以及风险补偿体系来降低损失的程度。

（作者系清华大学公共管理学院博士）

（责任编辑：徐海娜）