单边抑或多边:航空排放法律规制路径分析

刘 萍

(重庆大学 法学院,重庆 400030)

单边抑或多边:航空排放法律规制路径分析

刘 萍

(重庆大学 法学院,重庆 400030)

以欧盟2008/101/EC指令为基础的航空排放交易规则采用的是单边路径,具有快速反应和效力强制的优势,但由于该指令对地理适用范围不恰当地处理引发诸多问题。由国际民航组织建立的航空排放规范体系采用的是多边路径,具有规制全面、注重协调、全球统一的优点,但其强制效力有限且进展效率不高。单边与多边两种路径各有利弊,且并非完全对立。我国应对欧盟航空排放交易规则持明确反对态度,并采取有效措施积极应对,阻滞该规则对我国航空公司的适用。

航空排放;法律规制;单边;多边

航空运输对于当代人类社会发挥着举足轻重的关键作用,然而,快速发展的航空运输也成为全球气候变化的重要因素之一。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约,但是,该公约没有包含航空排放的具体内容。1997年通过的《京都议定书》仅在第2.2条对于航空排放做了原则性转致规定,仍然没有关于航空排放的具体法律规则①《京都议定书》第2.2条规定:“附件1所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力,谋求限制或削减飞机和船舶用燃油产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”。

从法律规制角度而言,航空排放与其他行业排放相比具有排放源不固定的特点,当其排放源和排放足迹均位于一国管辖范围之内时,对其法律规制较为简单,分歧不大,但是,当其排放源和排放足迹分处不同国家领空及公海上空等空域时,对于这种跨国界航空排放进行法律规制则十分复杂,涉及不同国家,需要协调不同国家的利益和诉求,这是《京都议定书》将其排除的症结所在。由而,航空排放被戏称为“三不管”排放。但是,近年来随着全球航空业的迅猛发展,国际社会越来越关注航空排放的法律规制问题。以欧盟为代表的区域集团和一些国家推出了单边航空排放交易规则,国际民航组织也积极推动国际航空环境议题并在多边基础上就航空排放取得多项进展。本文即围绕国际社会对航空排放法律规制的现有努力和争论以及未来可能的趋势展开讨论。

一、单边路径:以欧盟为急先锋

欧盟是航空排放法律规制的先行者和积极推动者。欧盟在技术标准、运行管理和市场措施等降低航空排放的方法中选择了市场措施在市场措施中,放弃了征收燃油税等其他措施采用了将航空业纳入欧盟温室气体排放交易体系(EU ETS)的办法。欧盟有较完备的排放权交易法律框架,2008年11月19日,欧盟议会和委员会通过指令2008/101/EC,将航空排放纳入欧盟温室气体排放交易体系。2009年4月16日,欧委会决议2009/339/EC补充了关于航空排放的检测方法论,将航空排放物种类和排放量的监督程序和汇报准则作了更为细化的规定,系统构建了欧盟航空排放交易规则[2]9-33。

(一)欧盟航空排放交易规则主要内容

1.适用范围

按照欧盟2008/101/EC指令,纳入其排放检测交易体系的是欧盟内部的所有航线和进出欧盟机场的所有航线,也即,该指令不仅及于欧盟集团内部航空排放,而且及于在欧盟机场起飞或降落的所有国际航线产生的国际航空排放。

2.减排目标

指令将行业减排目标分为两个阶段,第一阶段2012年,行业减排目标为历史排放量绝对削减3%;第二阶段2013年—2018年,总排放量绝对削减5%。历史排放量的97%和95%用于分配,第一阶段可分配配额的15%用于拍卖,从第二阶段开始可分配的排放总量中的拍卖比例可能在未来年度进一步增长。拍卖由欧盟各管理成员国主持,拍卖所得由欧盟各管理成员国决定用于应对气候变化或降低温室气体排放的投资。

3.设立管理成员国

指令明确要求由欧盟成员国对分配的承运人进行管理,并实施监测、报告、核证操作,管理成员国的分配依据为该承运人起飞降落次数最多的国家。

4.列出承运人名单

2009年8月5日,欧委会条例748/2009明确列出了所有承运人(组织)名单,共计2000余个,并注明了经营国家和所分配的管理成员国。承运人的确定,包括从欧盟机场出发和到达欧盟机场的全部商业航班。我国有30多家航空公司榜上有名。

5.设立航空排放免费配额分配制度

允许每家有欧盟境内航线的航空公司分配一定比例的免费排放额度,其余部分则要购买“碳排放额度”。

(二)欧盟航空排放交易规则存在的问题

客观地讲,欧盟航空排放交易规则的推出使航空排放这个曾经被认为“三不管”的地带获得了更多的重视,引发了进一步争论、思考和行动,这无疑有助于问题的最终解决。但是,令人遗憾的是,欧盟航空排放交易规则先天不足这个看似完整的制度存在诸多问题,引发极大争论:

首先,管辖权问题。管辖权是欧盟指令具有法律效力的前提。根据一般国际法,管辖权包括领域管辖、国籍管辖、保护性管辖和普遍性管辖四个方面。由于保护性管辖和普遍性管辖针对的是犯罪行为,与航空排放无涉,因而航空排放的立法管辖根据应基于领域管辖或国籍管辖。就欧盟而言,欧盟航空排放交易规则的立法管辖权可以根据领域管辖约束欧盟空域以内的所有航线(包括欧盟内部所有航线和国际航线的欧盟段),也可以根据国籍管辖约束所有具有欧盟国家国籍的航空承运人。但是,欧盟2008/101/EC指令显然扩大了它的立法管辖权,将欧盟内部航线与进出欧盟机场国际航线的所有航段均纳入其中。这意味着欧盟指令对于进出欧盟机场的非欧盟国籍航空承运人在欧盟空域以外的航空排放活动也行使了立法管辖,而这一管辖既非基于国籍管辖亦非基于领域管辖,缺乏国际法管辖根据和来源并与其他国家的航空排放立法管辖权发生尖锐冲突。

其次,与《京都议定书》的冲突问题。欧盟是《京都议定书》的缔约方,而且在《京都议定书》中承担重要责任。《京都议定书》对于航空排放的法律安排采用的是“双轨制”,即区分国内航空排放和国际航空排放。对于国内航空排放,各缔约国只需将国内航空排放纳入国家存量单,并根据《京都议定书》规定的义务做出相应的反应即可,概言之,《京都议定书》约束各缔约国国内航空排放。对于国际航空排放,由于其排放源和排放足迹分处不同国家领空及公海上空等空域,对其进行法律规制十分复杂《京都议定书》第2.2条做了原则性规定,将其交由国际民航组织予以规制。而欧盟航空排放交易指令不区分欧盟内部航空排放和国际航空排放法律调控存在的本质不同,实行“单轨制”,将欧盟机场起飞或降落的国际航线航空排放强行并入欧盟内部排放交易机制,绕开国际民航组织对国际航空排放的调控,与《京都议定书》相冲突。

再次,公平问题。欧盟航空排放交易规则出台前,2005年3月至5月,欧盟委员会曾就“减轻航空对气候变化的影响”问题,以调查问卷的形式向社会公众和相关组织征求意见并作出报告。报告称,被调查的组织一致同意将来自和去往欧盟国家的航班纳入欧盟减排措施之中,这样才能使欧盟内部的航班和远程航班处在一个“公平的舞台”[3]63。可以说,欧盟航空排放交易规则之所以在管辖权根据不充分并可能与《京都议定书》的调整框架相冲突的情形下,仍然执意将来自和去往欧盟国家的国际航班的航空排放纳入其排放交易机制,“公平”是最主要的理由。但是,这种“公平”是针对具有欧盟国家国籍的航空承运人而言的,对非欧盟国籍的航空承运人却会因此遭受切实的“不公平”对待,不得不接受欧盟成员国的管理,不得不聘请欧盟的核证师核证,不得不将国际航线的碳排放费用交由欧盟管理和再次分配。

最后,“共同但有区别责任”问题。欧盟《排放交易指令》在其序言中表明,建立欧盟排放交易机制是为了达到《联合国气候变化框架公约》的最终目标和履行欧盟在《京都议定书》下的条约义务。欧盟《排放交易指令》第23条指出,“指令与《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》协调一致。”但是,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的“共同但有区别责任”原则在欧盟航空排放交易规则中却明显转化为“共同责任”,欧盟的航空排放交易规则适用于“抵达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部航班”,不区分不同国家的类型,没有丝毫“区别责任”的体现。根据《京都议定书》,发展中国家的航空承运人本不承担具体的二氧化碳减排的条约义务,却被欧盟航空排放交易规则“绑架”,不作任何区别的与发达国家航空承运人承担完全相同的责任。

(三)欧盟航空排放交易规则本质——单边路径

欧盟航空排放交易规则在出台前经过了调查研究、公开征求意见、委托实施专项研究、正式提出政策性文件、出具最终报告和起草立法建议等前置程序,但总体上主导规则形成的是欧盟的利益团体和组织,反映的是欧盟单方面的利益和诉求,本质是一种单边路径。这一点在最具争议的地理适用范围问题上体现尤为明显。实际上,在最初由荷兰代夫特能源保护中心于2005年7月出具的《启动排放交易——将航空纳入欧洲排放交易体系》研究报告中就地理适用范围设计了四个可选方案:1.欧盟内部的所有航线;2.欧盟内部的所有航线+进出欧盟机场的所有航线;3.从欧盟机场出发的所有航线;4.欧盟空域以内的所有航线[3]63。其中最可能产生争议的是方案2,方案2明显而且最大程度上扩大了欧盟航空排放的立法管辖权不区分欧盟内部航空排放和国际航空排放,不区分发达国家航空排放和发展中国家航空排放,这种简单化、形式上的公平处理必定会引发各种争论,可能招致其他国家的质疑、反对甚或反制,但方案2能够使欧盟航空排放交易规则的地理适用范围尽可能得到延展,使欧盟航空排放交易规则得到强化,最终方案2得到欧盟立法的支持。

二、多边路径:以国际民航组织为基础

国际民航组织(ICAO)是根据1944年《国际民用航空公约》(又称《芝加哥公约》)建立的国际组织,是联合国的一个专门机构,自1947年正式成立以来进行了大量卓有成效的工作。

(一)国际民航组织航空排放法律规制现状

在航空排放方面,国际民航组织的工作主要体现在两个层面:一个层面是“硬约束”,即由国际民航组织理事会通过对《芝加哥公约》附件16“环境保护”国际标准和建议措施的不断修订,对缔约各国产生法定约束力;另一个层面是“软约束”,即通过国际民航组织大会决议、国际民航组织理事会指导材料、国际民航组织高级别环境会议的宣言和建议等,对成员国形成政治上“软约束”,并在此基础上,推动具有“硬约束”效力的全球航空排放法律框架的形成。

《芝加哥公约》附件16“环境保护”的内容是保护环境免受航空器噪声(第I卷)和航空器发动机排放(第II卷)的影响,这两个问题在《芝加哥公约》签署当时几乎未做任何考虑。1971年国际民航组织大会通过决议,开始对发动机排放采取具体行动,提出具体建议,为控制某些型号航空器发动机的排放制定国际民航组织标准。这些标准在1981年首次通过后又经不断修订。在附件16第II卷“航空器发动机排放”中,禁止1982年2月18日之后制造的所有涡轮发动机航空器有意向大气中排放原油;规定了1983年1月1日之后制造的意图作亚音速推进用的涡轮喷气和涡扇发动机的烟的排放限额;对于意图作超音速推进用的发动机,1982年2月18日之后制造的发动机适用类似限额;规定1986年1月1日之后制造意图作亚音速推进用的大型涡轮喷气和涡扇发动机的一氧化碳、未燃烧的碳氢化合物和氮氧化物的排放限额。这些标准以航空器的着陆和起飞(LTO)循环为依据[4]。

《芝加哥公约》附件16自首次通过以来得到不断发展和更新,进入20世纪90年代,国际民航组织关于航空排放的工作中心发生变化,起初的着眼点是对机场附近空气质量的关切,现阶段则扩大到包括航空排放促成的全球气候变化问题。国际民航组织正在考虑进一步发展排放标准,不仅顾及LTO循环的排放,同时还要照顾到在运行巡航阶段的排放,以便解决新的环境关切并容纳新的技术。

国际民航组织制定的对于成员国具有“软约束”性质的决议、指导原则、宣言和建议较多。特别值得提及的是,于2010年10月8日闭幕的国际民航组织第37届大会上,190个成员国通过了一项旨在减少航空温室气体排放的综合性决议,是国际民航组织在环境保护方面相关进展的最新反映。该决议主要内容包括:1.确定了量化的减少温室气体排放目标,决定各国和有关组织将通过国际民航组织开展工作,在2050年之前实现全球年平均燃油效率改进2%;2.不对单个国家分配具体义务,不处理国内航空,由各国向国际民航组织提交国际航空减排行动计划;3.阐述了供各成员国在为国际航空业制定和实施各项市场手段时采用的“指导原则”,并为制订一个国际航空基于市场措施(MBMs)的全球框架明确了时间表;4.于2013年制定出飞机发动机二氧化碳排放标准;5.制定了开发和部署可持续发展型可替代航空燃料的全球框架;6.支持向发展中国家提供有关环保技术等。

此项决议的通过,使国际民航组织成为成员国就二氧化碳排放问题达成一致的第一个联合国机构。国际民航组织理事会主席罗伯托·科韦·冈萨雷(Roberto Kobeh Gonzalez)表示此项决议和各项相关决定“是合作精神的良好范例,并可为《联合国气候变化框架公约》的讨论作出重大贡献。”[5]

(二)国际民航组织航空排放法律规制的特点

与欧盟航空排放交易规则相比,国际民航组织就航空排放法律规制的工作表现出以下特点:

第一,规制全面。国际民航组织注意到民用航空活动对环境的许多不利影响可以运用综合措施加以减少,这些综合措施包括进行技术改进、实行更加有效的空中交通管理和运行程序、适当利用机场规划、土地使用规划和管理使用替代燃料以及采取基于市场的措施等。因此,国际民航组织并非依赖某单一措施的规制达到控制航空减排的目的,而是关注不同措施的不同特点加以规范和引导,倡导综合运用各种措施。国际民航组织先后发布了《国际民航组织运行措施指南》(Cir303号通告)、《国际民航组织关于国际航空运输领域收税的政策》(Doc8632号文件)、《航空排放权交易使用指南草案》(Doc9885号文件)等规范文件。比较而言,欧盟对航空排放法律规制的内容上则较为单一,完全依赖于经济解决办法中的排放权交易,这必然降低排放权交易之外其他措施在减轻航空对环境不利影响方面本应发挥的作用和贡献,而且,排放权交易是否真的以及在多大程度上能够减轻航空对环境的不利影响,尚不确定[6]366-369。

第二,注重协调。国际民航组织现有190个成员国,既有发达国家亦有发展中国家,成员组成和结构具有很大普遍性。国际民航组织大会决议须由所投票数的过半数票通过,通常是在协调和兼顾各不同成员国利益基础上形成,国际民航组织理事会发布的指导材料、国际民航组织气候变化组(GIACC)制订的行动方案和宣言建议等也是在一定普遍性共识的前提下进行,因此,国际民航组织的规范性文件能够较为充分地反映国际协调利益。再者,国际航空与气候变化问题的复杂性和全球性也决定了国际民航组织就航空排放法律规制必须处理好航空业成熟国家与航空业发展国家、航空活动量大国与航空活动量小国、航空业持续发展与环境保护、航空业平等及公平原则与环境保护共同但有区别责任原则等矛盾体之间的冲突和协调。可以说,“协调基础上不断推进”构成国际民航组织航空排放法律规制的路线图。比较而言,欧盟航空排放法律规制过程有意绕开了国际航空环境保护的关键问题和分歧点,将更能够维护欧盟以及欧盟集团利益的方案转化为立法规则。

第三,全球统一。国际民航组织在第37届大会召开之前,由理事会主席组建了一个非正式小组。在对非正式小组的讨论作出结论时,理事会主席强调并且小组所有成员也同意,国际民航组织将把国际航空业作为一个整体来处理排放问题,将确定适用于所有人的全球解决方案。国际民航组织最后通过的大会决议体现了这样的意愿,将所有成员国家和有关组织纳入统一行动框架,确定了行业整体减排目标和各国可供采用的措施以及行动计划,同时,明确排除国内航空排放,明确不为单个国家设定具体义务。大会决议顾及了发展中国家和发达国家的不同情况、各自能力和造成大气中航空温室气体排放含量的促成份额,较好地实现了全球普遍共识基础上的统一。比较而言,欧盟航空排放交易规则具有区域性属性和特点,其立法权限决定了其只能处理与欧盟空域有关的航空排放,建立的规则仅在欧盟境内适用,在欧盟境内发生效力。

第四,效力有限。依照《芝加哥公约》第54条第十二款的规定,国际民航组织理事会得以2/3多数的决议通过旨在提高航空安全的“国际标准及建议措施”,并将此种标准和措施称为公约的附件。附件构成公约的一部分,对缔约各国有约束力。其中,附件16“环境保护”(第I卷和第II卷)就航空器噪声和航空器发动机排放规定很细,但尚不包括航空排放促成的全球气候变化问题。目前,国际民航组织就国际航空气候变化方面通过的决议、指导原则、政策建议和宣言等文书对各成员国并不具有严格意义上的法律约束力,一些决议的关键条款在决议通过时成员国还提出了保留意见。因此,除公约附件以外,国际民航组织就航空排放形成的各种规范性文件只具有“软法”性质,对各成员国产生一定“软约束”,效力较为有限。比较而言,欧盟航空排放交易规则以欧盟理事会通过的2008/101/EC指令为基础,经过欧盟立法程序,在欧盟境内具有法律约束力,对欧盟各国产生“硬约束”。

(三)国际民航组织航空排放法律规制的本质——多边路径

国际民航组织长期致力于航空环境保护问题,经过几十年积累已经形成以附件16“环境保护”为“硬约束”,以系列性决议、指导原则行动方案等为“软约束”的航空排放规范框架涉及技术、运行、市场措施、航空代用燃料等能够减轻航空排放影响的多项措施,顾及发展中国家和发达国家的不同情况和各自能力,实现了一定意义上的全球统一。这些成果的取得根本原因在于国际民航组织是国际航空领域最重要的多边性政府间国际组织,是联合国的专门机构,由190个成员国组成。国际民航组织就航空排放所做的工作得到《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的认可,得到联合国以及各成员国的支持并反映成员国集体意志。国际民航组织具有的这种普遍性决定了通过其进行国际航空排放法律规制本质上是一种多边方法。

三、两种路径的利弊分析

(一)单边路径利弊分析

对于欧盟推出的航空排放法律规则,国际社会做出了强烈反应。美国早在2006年就对欧盟将国际民用航空纳入欧盟排放机制表示不满,认为欧盟的举动违反1944年《芝加哥公约》规定的欧盟成员国的国际义务和双方签订的航空协定[7]。澳大利亚、日本、新西兰等国家则有意效仿欧洲模式出台类似欧盟的航空排放交易计划[8]12-16。有业界人士担心,整个航空业的减排问题将会被分割得凌乱不堪。阿拉伯航空公司组织秘书长Abdul Wahab Teffaha认为,各国的单边行动可能导致“各种不同的排放交易计划拼凑在一起”[9]。国际航空运输协会(IATA)理事长比西尼亚尼(GiovanniBisignani)认为,欧盟将航空纳入交易机制是单方面、域外的和非法的,“一架澳大利亚航空公司的飞机从亚洲飞往欧洲,欧洲有什么权利对其在中东上空的排放强征ETS费用呢?”他认为,各政府应该更关注改进环境绩效的措施,而不是加倍地征收排放费[10]682。美国大陆航空、美国航空、美联航和美国航空运输协会(ATA)更是采取了实际行动,将一纸诉状递到英国的法院,要求阻止欧盟2012年开始执行的将全球进出欧盟的航空公司纳入欧盟排放交易体系(EU ETS)的规定[11]127。

但对欧盟的做法也有支持的声音。英航行政总裁Willie Walsh谈到,我们支持ETS原则,并相信这个计划应该以直接的贸易系统为基础。美国奥巴马政府与前布什政府观点也不相同。据报道,即将离任的美国国务院交通事务局局长约翰·拜尔利明确指出,“布什政府认为欧盟航空排放交易机制是非法的、行不通的,但这不是奥巴马政府的观点,奥巴马政府十分重视欧盟航空排放交易机制,不否认基于市场措施产生的效率和潜在效益。”[12]此外,有环保组织对欧盟的强硬行为表示赞赏。气候组织中国政策与研究项目总监喻捷表示,此前,欧盟曾表示,希望由国际民航组织提出一个针对航空业的全球化碳排放交易方案,但是,国际民航组织由各个国家的航空业组成,并不容易谈妥,迟迟没有形成任何决议,这种情况下,欧盟才不得不单兵突进[13]。

欧盟单边路径依赖的理由是:多边路径效率低下,而环境保护问题刻不容缓,因此借助单边路径快速反应、效率强制的优势,达到控制温室气体排放的目的。客观地说,这无可指责但欧盟强硬地将国际国内航空排放均纳入其内部排放权交易体系,这一制度性内在缺陷,使欧盟方案尚未进入实际实施阶段,就受到了来自各方面的阻力。即使在欧洲,欧盟的这一做法也并不都很讨好。欧洲航空协会(AEA)就指责称,包括航空业在内即将推出的欧盟排放交易体系以及由于单一欧洲天空项目实施缓慢所导致的欧洲空域分裂,均对欧洲航空公司竞争力构成沉重负担[14]。法律的实施以广泛的社会基础为必要条件。可以预见,由于欧盟航空排放交易规则存在的诸多问题,其实施效率和实际效果必定会大打折扣,而欧盟意图借此敛财并树立和巩固其“碳政治”话语权、“碳经济”主导权、“碳规则”领导权的野心也将难以实现。

(二)多边路径利弊分析

对于国际民航组织第37届大会上190个成员国通过的旨在减少航空温室气体排放的历史性决议,各方也有不同反应。除了国际民航组织对该决议的通过以及今后可能取得的成就信心满满之外,该项决议也受到了国际航空运输协会和国际机场协会等航空业利益相关者团体的欢迎,尽管该决议在某些关键领域并未采纳这些利益相关者的立场。国际航空运输协会(IATA)理事长比西尼亚尼(Giovanni Bisignani)表示,“在稳定碳排放方面,全球首次达成了共同的目标。目前尚未在其他任何行业领域出现类似的全球框架协议,既能统一管理应对气候变化,又能同时兼顾发达国家和发展中国家的利益。”[5]

但是,欧盟对于国际民航组织通过的这一历史性决议态度冷淡,仍打算继续全力推行其ETS计划,并认为国际民航组织的决议为欧盟这样做提供了解释[15]。而美国航空运输协会总裁兼首席执行官James May对此“深表遗憾”。他说:“很遗憾,尽管朝着建立国际框架迈出了重要一步,但欧洲国家依然选择继续单方面对他国航空公司推行排放交易计划和其他各项措施,与所有其他国家的意愿以及国际法背道而驰。我们曾期望国际民航组织的协议会消除我们通过法律渠道阻止欧盟对我们的航空公司应用排放交易计划的需求。”“欧洲人(决心)对国际法和国际民航组织大会上通过的新决议中的部分关键方面置之不理。”[15]

尽管国际民航组织具有广泛普遍的社会基础,其多边路径得到更多支持和欢迎,但目前基于该多边路径建立的控制国际航空排放的规范体系和法律框架的确也存在一些问题,如,强制效力问题、规范细化问题、统一解释问题、争端解决问题。如果国际民航组织未来在这些方面不能获得更大进展,其多边路径也有渐被抛弃的可能。但是,笔者认为,这些问题存在的根本原因在于航空排放法律规制全球协调的复杂性,而协调不同国家、不同利益集团、不同价值取向的不同诉求又是构建航空排放全球法律框架不可回避的,因此,这些问题的存在不能成为我们绕开多边路径片面寻求单边解决的理由。当然,国际民航组织亦有必要考虑进一步提高其工作效率和有效性以应对快速发展的国际航空,对此,沙特阿拉伯王国在国际民航组织第37届大会召开之即就提交了一份提案,建议将国际民航组织大会由每三年召开一届改为每两年召开一届①国际民航组织工作文件:《建议每两年举行一届国际民航组织大会》(A37-WP/305),该文件由沙特阿拉伯王国于2010年9月27日向国际民航组织第37届大会提交。。可以相信,随着国际民航组织工作的不断推进,在国际社会共同努力下,困扰国际民航组织多边路径的这些问题在不久的将来能够得到解决。

(三)两种路径的协同

实际上,单边与多边两种路径本身无所谓孰优孰劣,也并非完全对立。国际民航组织于2007年第36届大会决议时就要求理事会“推动各国行动,大力制定限制或减少航空器发动机排放环境影响的政策选项”,“鼓励各缔约国及理事会考虑到有关各方的利益,包括对发展中世界的潜在影响,评估或继续评估各种措施的成本和收益,包括现有的措施,目的在于以最具成本效益的方式来解决航空器发动机排放问题。”就排放权交易第36届大会决议确定了以下指导原则:(1)敦促各缔约国除非在国家之间相互同意的基础上,否则不对其他缔约国的航空器运营人实施排放权交易制度;(2)要求各国报告这一方面的新的发展、结果和经验;(3)要求理事会制定和更新国际民航组织制定的指导原则。由国际民航组织秘书长于2010年9月21日向国际民航组织提交的《大会决议提案》第15项更明确“敦促各国在设计新的和执行现有的国际航空基于市场措施时,遵守附件所列的指导原则,与其他国家开展建设性谈判,以便达成商定的前进办法,在有关国家进行双边和/或多边磋商并达成协议之后,执行国际航空基于市场措施。”第16项提案要求理事会“在各成员国和国际组织的支持下,对全球基于市场措施计划的技术内容、环境益处、经济影响及其方法开展进一步研究,探索全球基于市场措施计划的可行性,供国际民航组织大会第38届会议审议。”这两项提案后来均被大会A37-19号决议采用。

可以看出,国际民航组织十分重视多边路径与单边方法相互间的支持与互补。单边方法能够为多边方案的制定提供数据、结果和经验多边方案的形成可能本身就是对某些单边方法修正后的结果,此外,多边方案的实施最终也依赖于各个相互协调的单方行动;另一方面,单边方法是否体现国际共识、是否切实可行也需要多边路径的检验。国际民航组织充分认识到在国际航空环境保护方面协调各国行动的重要性,努力将各国单方行动纳入其多边框架之中敦促各国采取单边措施时遵循国际民航组织确定的指导原则,在各重要会议和决议中反复强调“确保国际民航组织继续发挥领导作用,处理与国际民用航空有关的环境问题,包括温室气体排放”,其根本目的就是希望实现多边路径与单边方法间的协同。

四、对我国的影响与应对

欧盟航空排放交易规则对我国拥有欧盟航线的各航空公司会产生直接的经济影响,需付出巨额成本购买碳排放配额,同时管理成本也会增加。根据预估,一旦将国际航空纳入欧盟排放交易系统,则仅2012年中国航空公司为超出配额的碳排放就将支付约8亿元人民币,而到2020年,至少会因此损失30亿人民币[16]。欧盟航空排放交易规则对我国的影响不仅体现在经济方面,还会影响到我国民航产业竞争力的提升、欧洲航线的进一步发展以及全球航空网络的整体布局。此外,欧盟此举迫使我们不得不参与欧盟设计的“碳金融”机制,并对我国未来气候变化谈判带来被动后果。如前所述,由于欧盟航空排放交易规则建立在立法管辖权非法扩张基础上,侵犯了其他国家的管辖权和主权,且对航空发展中国家明显不利,因此,我国应对欧盟航空排放交易规则持明确反对态度,并采取有效措施积极应对,阻滞该规则对我国航空公司的适用。

国际民航组织具有广泛的社会基础、丰富的立法经验和技术优势,在航空规则拟定中长期居于主导地位,是组织制定国际航空减排规则的最恰当机构。由于国际航空减排规则关涉到不同国家、不同利益集团的利益,国际社会以国际民航组织为平台,充分协商谈判,设定阶段性减排目标,分阶段、分国家的不同情况共同推动航空减排,使单边措施与多边方法协同互动,是目前国际航空减排机制的务实选择。应对全球危机与挑战,需要国际社会作出规模巨大的多边努力[16]29。需要我国一直积极配合国际民航组织的各项工作,恪守国际民航组织确立的各项原则和义务。与此同时,我国应敦促欧盟在推行其单边航空排放交易规则之前,应根据国际民航组织于2010年第37届大会通过的A37-19号决议,谨慎审查其现有规则是否遵守了该决议附件所列的指导原则,并与其他国家开展建设性的双边和/或多边磋商和谈判,以便达成协议。

[1]林鹏.欧盟航空排放交易实行在即航空减排路在何方[J].中国民用航空,2009,(12).

[2]孟庆芬,李琦.欧盟航空排放政策的发展及其影响[J].中国民用航空,2007,(2).

[3]国际民用航空组织.国际民用航空公约:附件1至18[EB/OL].[2010-8-15].http:∥www.icao.int/icao/en/download.htm#Docs.

[4]Array.国际民航组织各成员国就气候变化达成了具有重大历史意义的协议[EB/OL].[2010-10-11].http:∥atwonline.com/zh-hans/china/news/1012.

[5]Daniel B.Reagan.Putting International Aviation into the European Union Emissions Trading Scheme:Can Europe Do it Flying Solo?[J].Boston College Environmental Affairs Law Review,2008,(35).

[6]Sean Lengell.Europeans Eye Tough Emissions Rules for Airlines[N].Wash.Times,2006-12-21.

[7]郭兆晖,李普,廉桂萍.欧盟对民航业碳排放收费问题的透视[J].内蒙古大学学报,2010,(3).

[8]Cathy Buyck.阿拉伯各航空公司警告,反对“拼凑”排放交易计划[EB/OL].[2009-7-3].http:∥atwonline.com/zh-hans/china/international-aviation-regulation/news/0702.

[9]Janelle Veno.Flying the Unfriendly Skies:the European Union's New Proposal to include Aviation in their Emissions Trading Scheme[J].Journal of Air Law and Commerce,2007,(72).

[10]Vittoria Giugi Carminati.Clean Air＆Stormy Skies The EU-ETS Imposing Carbon Credit Purchases on U-nited States Airlines[J].Syracuse Journal of International Law and Commerce,2010,(37).

[11]Perry Flint.Obama administration does not share predecessor's views on ETS[N].Air Transport World 2010-10-15.

[12]徐超,王瑞,张丽华.航空减排大限在望或将被纳入欧盟碳排放体系[EB/OL].[2009-12-1].http:∥news.qq.com/a/20091201/002563.htm.

[13]Cathy Buyck.AEA calls for end to‘heavy-handed regulation’in Europe[N].Air Transport World,2010-10-19.

[14]Geoffrey Thomas.EU snubs ICAO CO2 agreement,will move forward with ETS[EB/OL].[2010-10-15].http:∥atwonline.com/channel/eco-aviation.

[15]巨额碳关税协商未果中国航企或将起诉欧盟[EB/OL].[2011-5-14].http:∥www.hangkongnet.com/2011/0514/22448.html.

[16]邵沙平,黄颖.新多边主义时代中国国际法的使命[J].暨南学报(哲学社会科学版),2011,(1).

Unilateral or Multilateral:Path Analysis of Legal Regulation on Aviation Emissions

LIU Ping
School of Law,Chongqing University Chongqing 400030,China

The path used in rules for aviation emissions trading based on the Directive 2008/101/EC is an unilateral viam,with advantages of rapid reaction and mandatory effect,but it has caused many issues because of the geographical scope of the Directive not adequately addressing.Established by the ICAO regulatory system in aviation emissions is a multilateral routes,with advantages of comprehensive regulations,focusing on coordination and global unity,but it has limited mandatory effect and dissatisfied efficient.Both unilateral and multilateral path has their advantages and disadvantages,and not entirely antagonistic.We should hold a clear attitude to oppose EU ETS and adopt effective measures to block its application to China's airlines.

aviation emissions;legal regulation;unilateral path;multilateral path

DF96

A

1000-5072(2012)03-0033-08

2011-05-03

刘 萍(1973—),女,四川成都人,重庆大学法学院博士后流动站研究人员,西北政法大学国际法学院教授,主要从事国际法学和国际私法学研究。

中国博士后科学基金项目《航空排放的国际法律控制及中国对策研究》(批准号:2011M501384)。

[责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国]