立法规范旅游乱象

叶坚

2012年8月31日，中国人大网公布了《中华人民共和国旅游法（草案）》，并向社会公开征集意见，引发社会各界热议。这部期待已久的法律，能否有效遏制强迫消费等旅游市场乱象，保护旅游者合法权益，人们拭目以待。

刚刚过去的2012年中秋、国庆节长假期间，旅游市场一片繁荣景象。全国纳入监测的119个直报景区点共接待游客3424.56万人次，同比增长20.96%；旅游收入17.65亿元，同比增长24.96%。

与此同时，旨在规范旅游市场乱象、促进旅游业健康发展的旅游法草案自8月31日在中国人大网公布并向社会公开征求意见以来，也引发社会各界激烈讨论。

千呼万唤始出来

据了解，早在改革开放初期，旅游法的制定就已经纳入我国的立法规划中。但由于当时我国旅游市场并不发达、旅游的相关观念相对陈旧，因而缺乏立法的迫切性，被搁置多年。

随着我国经济高速发展和人民生活水平显著提高，人们的旅游需求急剧上升。据统计，截至2011年底，全国各类旅游景区景点达到两万多处，旅行社达到两万多个，星级饭店达到一万多家，旅游直接从业人数超过1300万人，国内旅游人数超过26亿人（次），接待入境旅游超过1.35亿人（次），公民出境旅游超过7000万人（次），国内旅游市场规模居全球第一位，接待入境旅游人数和公民出境旅游消费居全球第三位。

据不完全统计，目前已有60多个国家和地区制定了旅游法律。全国人大财经委副主任委员尹中卿说，许多国家经验表明，人均GDP达到3000美元时，居民出游意愿显著增强。“因此，为了顺应人民群众过上美好生活的新期待，不断丰富旅游产品，提升旅游服务质量，促进旅游业持续健康发展，把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，迫切需要制定一部综合性的旅游法。”

另一方面，旅游是一个多重组合的过程，涉及到食、住、行等方方面面，一旦出现纠纷往往牵涉环节多、处理难度大。面对庞大的旅游市场和频繁的旅游活动，没有一部专门规范旅游市场、调整旅游活动参与各方权利义务的部门法是不正常的。这也是近年来旅游市场秩序紊乱，游客权益频频受损，旅游纠纷案件急速增长的重要原因。

正如中国旅游研究院院长戴斌所言，我国旅游业已进入大旅游时代，单靠行政手段已无法解决许多深层次问题，必须寻求制度化保障。

此次公布的旅游法草案共设十章98条，对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容作了规定。

亮点与争议并存

对“零负团费”零容忍

2011年“十一”黄金周，南昌市民熊女士和朋友报名参加港澳双飞品质五日游，团费为1280元。“我也知道这样低价格的团肯定会安排购物点，但没想到，购物点太多了，根本就没有正常游玩的时间。”熊女士说。

在人民网2012年10月8日结束的“我最关心的旅游法十大条例”评选活动中，“大力度打击零负团费”被网友们评为最关心的旅游法十大条例之一。

“零负团费”是指旅行社只收取成本价或者低于成本价销售旅游产品。在这种模式中，旅行社的利润和游客的吃、住、行等成本费用都会通过其他途径间接回收、赚取，如，擅自取消行程、降低服务标准、向游客推荐购物、强制购物、安排自费活动以及以各种名目收取合同外费用等等。

为此，草案对“零负团费”现象有了针对性的预防和规制。草案明确规定：“旅行社不得低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者。”

有些专家不认可这样的规定，认为这是用行政手段代替市场规则。不过，一些专家则认为，如果允许零负团费存在，就等于放任旅游企业不法经营的冲动。市场上大量的零负团费，也必然导致旅游企业间的不正当竞争，而最终受害的还是游客。所以，禁止“零负团费”，是从源头堵截旅游市场乱象的一剂良方，也将促进旅游市场的公平交易，最终防止消费者上当受骗、权益受损。

叫停强迫消费

游客常常会碰到这样的情况：被导游带到“指定”商店购买“指定”商品，如果购物金额没有达到导游的预期，就被迫在商店饿着肚子、憋着内急来“遛场子”，直至消费到导游满意的额度时才能顺利的游览下一个旅游点。

2010年，一篇《珠海女导游谩骂南京游客——一包香烟引发的血案》的网络帖子更是引起广泛关注。该帖揭露，几名参加港澳五日游的南京游客，在珠海期间因拒绝购买导游极力推荐的香烟和珠宝，遭到导游威胁、辱骂。在事件过程中，导游威胁游客如果不购物就将他们丢在荒无人烟的地方，还谩骂游客是“穷光蛋”、“骗子”，宣称“我们就是强买强卖”。

强迫消费可以说是旅游市场的一大毒瘤，也是不法从业者侵害游客权益的常用手段。为了治理强迫消费，草案规定，旅行社组织接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目。

业内人士认为，“三不得”的禁止性规定，将最大限度的防止游客“误入”购物团，让旅游回归旅游。

不过，有媒体对“三不得”在实施过程中的可操作性提出异议，认为国内外都有政府有关部门审定或行业机构推荐的购物商店，告知游客去那里比较放心或省力，如果让游客自己去陌生的环境里找商店，同样存在受骗上当的风险，所以“不得指定购物场所”实际上行不通。

另外，如果旅游合同中规定购物场所和次数，是否构成“强迫或者变相强迫购物”、“不得安排任何形式的另行付费旅游项目”，也有待商榷。

重罚合同违约

近年来，游客投诉旅行社合同违约的案件逐渐增多，投诉的热点主要是旅行社降低服务标准，如旅行社未按时接送游客、擅自缩短游览时间、擅自取消游览地点、擅自解除合同和未按约安排食宿等违约事实。旅游合同里面很多白纸黑字的条文在履行过程中都形同虚设，游客被迫选择多掏钱或者被降低服务档次，最后“花金价买白菜”。

另外，很多游客吃的闷亏，是因为旅游合同内容约定含糊不清，不够明确。目前，旅游市场上使用的旅游合同绝大多数为格式合同，双方在订立过程中缺乏平等的协商，游客往往只能被动的根据旅行社的广告宣传来决定签订与否。

而作为格式合同的旅游合同，又在很多条款的设计上面往往对涉及旅行社的责任、义务的约定模糊不清，并且极力扩大旅行社的责任免除范围。以致纠纷一旦发生，游客很难援引合同条款来维护自身合法权益。

为此草案规定，如果旅行社置换、减少游览娱乐服务项目的，旅行社应当承担继续履行、采取补救措施的责任，或者赔偿旅游者合理费用。若旅行社无正当理由拒绝履行合同，应当赔偿旅游者的损失，造成旅游者人身伤害、滞留目的地等严重后果的，还要支付旅游费用一倍以上、三倍以内的惩罚性赔偿金。

同时，草案对旅行社的甩团行为规定了法律责任，对于拒绝履行合同的旅行社或导游，由旅游行政主管部门责令改正，对旅行社处5万元以上20万元以下罚款、停业整顿，对导游人员处1万元以上5万元以下罚款、暂扣导游证1个月至3个月；造成旅游者滞留目的地的，吊销旅行社业务经营许可证和导游证。

规范门票涨价

据统计，国家旅游局公布的136家5A级景区中，免费或部分免费的只有9家，却有94家5A景区门票跨入“百元时代”，其中26家5A景区的门票达到200元。而其他非5A景区的门票进入“百元时代”的举不胜举。

在旅游业发达国家，景区门票的支出占游客旅游费用总支出的比例很小，而我国的情况正好相反。有网友慨叹：目前国内景区价格高得离谱，处于“世界领先”地位，“一个张家界等于三个卢浮宫”。这些说法虽有夸大，但高昂的景区门票价格的确让低收入者无法承受，让工薪阶层难以承受，特别是对于家庭旅游而言，一家的景区门票支出可能就是一个劳动力的月工资收入，对他们来说外出旅游俨然成为一种奢侈消费。

2007年，为了抑制景区票价过快增长，国家发改委下发通知规定，景区票价调整的频次不低于3年，令人遗憾的是，每到3年期满，各大景区就竞相涨价。

草案注意到景区票价高的问题，规定景区经过主管部门批准方可有偿收取门票。利用公共资源开放的景区门票实行政府定价或者政府指导价，其他景区门票实行市场定价，其价格应当向价格主管部门备案。景区门票价格变动应提前6个月公布。

中国社科院旅游研究中心副主任刘德谦教授表示，“在立法层面上作出这样的考虑，有利于稳定门票价格，在经济发达地区，地方政府不再把公益型景区门票收入作为政府财政主要收入的地区，减免速度有望更快。”

不过，遗憾的是，草案仅仅规定了价格生效的程序，但是，对违反程序的法律后果及责任的承担没有明确规定，特别是对于价格的形成机制没有涉及。这也是草案公布后，引发的争议焦点之一。有分析认为，景区票价偏高存在着许多因素，其中一个很重要的原因是，许多地方政府将景区的门票收益作为当地财政收入的增收点。而一旦在门票定价机制中掺杂了地方政府的利益考量，那么票价上涨必然缺乏约束机制。

徒法不能自行，执法应严格

草案的公布，媒体和公众的反映都很积极，认为草案对当前旅游市场存在的问题做了针对性的回应，除了上述讨论的几个热点问题外，其他亮点也很突出，比如旅游规划入法、采用综合立法模式、旅游安全的规定、景区的法律责任、游客应尊重风俗的义务等等。

但徒法不能自行，好的法律要发挥好的效果还要看实施。旅游法能否对旅游市场产生积极作用，还有待出台后的实践检验，其效应的展现还需等待后续的立法配套和具体的执行。

专家指出，在立法配套上，与旅游法冲突的旅游法规将要修改，并以旅游法作为旅游业发展的基本法，根据实践情况制定新的旅游法规，形成以旅游法为中心的我国旅游法律体系。实施过程中，牵涉到的行政、行业管理与监督的环节、机构非常多，如何理顺这些关系，协调各个机构的执法职能，以确保各司其职、权责明确，也是一个重要的课题。

此外，法律的实施必然需要相应的惩处措施来保障。一些媒体认为，草案中的一些处罚措施缺失、处罚力度不够，比如针对旅行社的违法行为，最重的处罚是20万元以下的罚款。的确，草案的很多条文没有规定相应的法律后果，即使有些规定了法律后果，相应的处罚力度也不大，并且全案没有引入刑事处罚的内容，从而让人感觉违法的成本过低，这一点应当引起立法者的注意。

“旅游法一旦正式颁布之后，原来国务院颁布的和旅游相关的条例还要修改，各省区市已有的立法也要做相应修改。我们将进一步加大旅游执法力度，加大旅游市场秩序的规范和整治，特别是对一些扰乱市场秩序的行为，要依法坚决打击查处。”国家旅游局局长邵琪伟谈到今后旅游法的实施时作了上述表态。