“大部制”走向何方

2012-12-14哲生姚建莉

浙江人大 2012年11期

哲生姚建莉

2008年，大部制改革起航。4年过后，这场自上而下的行政体制改革，依然走在探索的路上。从或进或退的步伐中，公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来。专家指出，大部制改革不仅仅是为了政府自身的突围与转型，最终目的在于为社会治理探索出一条可行的路子。

“顺德试验”

“大部制改革”这个国家命题，启动已经四年多。

此前广东顺德、上海、浙江富阳、湖北随州等地开展了形式各异的大部制试验，不过到目前为止，大多数地方大部制改革却已淡出公众视线，唯有广东顺德改革正酣。

2012年8月20日，顺德公布《佛山市顺德区法定机构管理规定》等5份文件，社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心、产业服务创新中心等首批4个法定机构正式成立，主要以非营利性质机构形态执行政府政策，促使区级政府部门向决策者、监督者转变。受现有法律限制，法定机构参照事业单位登记为非营利机构，但不列入行政机构序列。

参与文化艺术发展中心设立的相关负责人指出，“过去群众文化科的人员全部兼文联的工作，既代表政府，又代表社会团体，尽管职责界限清晰，但有时候身份难免会模糊。”

这种曾经带动社会团体发展的“双重身份”，目前已造成资源分配的严重不均。

因此，法定机构的设立，“可以让他们从具体管理事务中解脱出来，轻装上阵，做其该做的事务，政府职能更加清晰。”顺德区政府副秘书长李允冠表示，正是因为过去政府什么都管，随着经济社会发展必然不堪重负，使机构改革可能出现“反弹”。

法定机构的设立被视为顺德深化大部制改革的又一“力作”。2009年9月16日，顺德区公布了被外界称之为“石破天惊”的大部制改革方案，41个党政群机构和部分双管单位职能进行同类项合并，组建成为16大部门。“党政大部制”改革由此开启。

据悉，顺德改革借鉴了香港和新加坡的经验，将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理以及公共服务三大类型。机构重组的主要依据是“同类项合并”，比如以原工商、质检、安监三部门为主体的市场安全监管局，将文化执法、旅游市场监管、食品安全、安全生产等职能全部囊括，形成“大监管”格局。经济促进局则将农业局、经济贸易局和科学技术局合并，“一二三产业全包括”，形成“大经济”部门。

次年，顺德改革就初现成效，“九龙治水”的困局有所改善。

市场安全监管局局务委员黄坚强过去是工商局副局长，他对曾经的“九龙治水”监管模式体会很深。他举例介绍，以前，生猪饲养、屠宰、肉品流通和质量监管，分属经贸、卫生、农业、工商、食品、质监等多个部门。有权就争，有责就推，“多个部门管不好一头猪”。

大部制改革后，食品安全就是市场安全监管局一家的职责。“现在出了问题，就是我们的责任，没得可推。”黄坚强说。

“整合消除了内耗，交叉扯皮问题得到了有效解决。”顺德区委秘书长马洪胜介绍说，以前生活噪音投诉由城管局、环保局等多个部门处理，办结一宗投诉一般要一个月，现在改为新组建的环境运输和城市管理局一个部门负责，几天就能解决。

“改革不仅提高了效率，也减轻了被监管、服务对象的负担。”黄坚强坦言，以前的日常监管中，经常是走了工商来了质监，走了质监来了安监……企业疲于应对。现在市场安全监管局执法支队去一次，就完成了所有检查项目。

“顺德试验”为地方大部制改革提供了一个样板，其他地方的探索和实践也在有序推进。尽管取得了一定的成效，但这些改革能否切实解决传统行政的各种“弊端”，依然难以给出肯定的回答。

“貌合神离”

虽然大部制改革被誉为“国家走向理性”的重要一步，但诸多大部制改革的不如意现状，却渐渐沦为了反对者的口实。

在国家行政学院法学部教授杨小军看来，大部制改革推行4年多来，确实取得了不少成效，但也有些问题仍旧没有解决。这些问题“有些是大部制改革探索过程中衍生的，有些是大部制改革还不彻底带来的，还有一些则是部门利益的自然对抗”。

“貌合神离”是一些专家对此前的几个大部制改革样本的一致批评。部门职能交叉的矛盾内部化以后，一些实际问题依然存在。

改革进展3年之后，顺德16大部门虽然在政府职能上实现了整合，但并没有打破国内政府部门融决策、执行、监督为一体的权力格局，各部门自定规则、自己执行、自我监督，事实上形成了“权力垄断”。这也就是通常所说的政府部门既当“运动员”又当“裁判员”。

中央党校经济学部李旭章教授认为，大部制也是一把双刃剑：“原来一个企业办事要找好几个部门，现在可能找一个部门就搞好了，权力集中确实提高了行政效率。但同时，如果没有对权力的制约，则可能就会导致其他问题，包括腐败问题”。大部制的核心问题，即行政决策权、执行权和监督权的分立，但落实尚不到位。

另外，大部制改革中，由于机构减少，人员的分流成了首要难题。

“区国土城建和水务局20个；区市场安全监督局14个；区环境运输和城市管理局14个；区发展规划和统计局13个……”作为广东省大部制改革的一个主阵地，佛山市的改革出现了“副职扎堆”现象。佛山市高明区委组织部负责人解释称，佛山市内五区一起进行“大部制”改革，改革推行将近2年了，在人事安排方面，其他四区与高明区“没有两样”，都出现了副职扎堆的情况。

“精简人员在以后是有可能的，但是在改革一开始就让原来的领导干部不再任职，会影响队伍的稳定性，导致人心惶惶，增加改革阻力。”该负责人说。

地方改革困难重重，中央部委的改革同样难见实质性的突破。有媒体披露，民航局、邮政局在2008年纳入交通运输部后，在内部仍旧保持着高度的决策自主权。一位工业和信息化部官员也曾表示：“工信部部门之间的融合度至今仍然较低。虽然一直提两化融合，可在实际上，各个省市的工业部门和信息化部门还是分着的。表面上是合着的，在内部则各自独立。”

国家行政学院教授竹立家认为，现在一些部门之所以对大部制机构合并有抵触，主要有几个原因：一是人员的分流、重组困难，谁都不愿意被降格；二是部门利益肥瘦不均，重组后有利益冲突；三是大部制强调分权，行政决策权、执行权和监督权分立，而有些利益部门就是要“大权独揽”。

此外，大部制改革中相关配套措施的缺失，也被人们所诟病。近年来，毒牛奶、瘦肉精等食品安全事件不断引发社会恐慌。而每逢行政问责之时，相关部委都摆出一些客观理由来减轻甚至规避责任。专家认为，这也是大部制改革不彻底的一种表现。

放权社会

广东省委书记汪洋对现在的“大部制”改革现状评价说，只是发生了物理变化，而没有发生化学反应。“我对副局长扎堆的‘大部制有个不太中听的比喻，犹如人体上长满赘肉，既有碍观瞻，又影响实际功能。改革前的所有弊端，都可能因为官位的全盘照收而承续在新的体制中。而这样的体制，充其量只是新瓶装老酒，没有质的改变。”

汪洋表示，理想中的“大部制”不能只有一个裁减了多少机构的外壳，而应追求政府效率、行政功能产生X减Y大于X的本质升华。

“这样的实践不是简单的机构精简，而是要解决机构职能重复的问题。”曾到富阳调研过“大部委”改革的浙江大学公共管理学院政策与公共经济系主任李金珊告诉记者，协同机制才是大部制改革要探索的核心。

为打破政府“什么事都管”的现状，顺德改革再次启动。2012年5月10日，佛山市顺德区环境运输和城市管理局公布新一轮改革方案，针对实践中存在的各类弊端，引入政务咨询委员会，新组建决策事务科，按照专业化调整业务部门，将区局业务科室定位为监督决策执行的部门，镇街分局、事业单位定位为执行部门。

“新调整打破了以往部门权责过于集中、权责界限不清、权责无法监督的局面，实现了决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调的行政运行模式，从而达到以权力来制约权力，优化了行政运行机制，保证了行政运行的顺畅和效率。”顺德区环境运输和城市管理局副局长谭俊杰说。

变化的不仅仅是环境运输和城市管理局。针对过去运作中出现的问题，顺德区属各大部门通过实施权力的重构和职能的调整，对内设架构、权责关系、运转机制等方面进行深层次的研究规划和优化配置。

顺德区委书记梁维东指出，大部制改革不仅要厘清政府部门的职能边界，提高行政效率，而且还要学会放权社会、培育社会组织，推动社会自治。“我们需要一场‘化学变化，来巩固、推动‘大部制的改革成果。”梁维东直言，“化学变化”将改革带入深水区，到了政府向自己头上开刀，把权力还给民间的时候了。让民间力量参与社会管理，构建政府、社会“协同共治”的局面。

如今，把权力还给社会，培育民间力量参与社会管理，已经成为顺德进行社会体制综合改革的方向和共识，并已进行了试点工作。然而摆在改革者面前的一个现实问题是：社会“协同共治”的过程中，政府的权力边界在哪里？也就是说，哪些事情是政府该管的，哪些事情政府应该坚定地向社会分权。

国家行政学院教授时红秀提出，大部制改革要顺利推行，“顶层设计”不可或缺。同时应选取若干重要领域和关键环节，凝聚共识，先行先试。在她看来，“这需要更大的政治勇气和政治智慧”。

而杨小军则提出，必须高度重视法律手段，才能确保大部制改革的过程和成果。他指出，“大部制改革涉及到各方利益，利益多元化是最大的特点，而调控这些利益没有‘游戏规则是不行的。最好的‘游戏规则就是法律。”

开弓没有回头箭。至今为止，大部制改革还处于先行先试的阶段，能否最终构建起职能清晰、高效廉洁的服务型政府，依然有待实践的检验。