温室气体排放配额初始分配的域外考察

刘明明，卢群群

（山东科技大学，山东青岛266590）

温室气体排放配额初始分配的域外考察

刘明明，卢群群

（山东科技大学，山东青岛266590）

从欧盟、英国和美国的立法实践来看，排放配额的初始分配在排放权交易计划实施的初期基本上以无偿分配为主、有偿分配为辅。从排放配额的财产权性质、温室气体排放活动的负外部性以及分配的公平和效率等方面来看，排放配额的初始分配应当采取有偿分配方式。

温室气体；排放配额；初始分配；祖父法则；基准法则；拍卖

1 欧盟排放配额的初始分配

在欧盟排放权交易计划实施的第一个阶段（2005-2007年），整个欧盟地区没有总量限制，至少有95%的配额进行免费分配，剩下的配额由成员国以拍卖的形式分配。国家分配计划按照每个企业的实际二氧化碳排放量（历史排放量）分配排放配额。只有丹麦、匈牙利、立陶宛和爱尔兰对不超过5%的配额以拍卖的方式分配，其他欧盟国家实行的都是无偿分配。对整个欧盟来讲，平均每年分配的20亿排放配额中，仅有300万是以拍卖的形式分配的（约占0.13%）[1]。在排放权交易计划的第二个阶段（2008-2012年），欧盟排放权交易计划的减排目标和《京都议定书》的承诺一致，即在2008-2012年比1990年的排放水平降低8%，至少有90%的配额免费分配，剩下的配额由成员国以拍卖的形式分配。成员国必须在每年的2月28日之前将配额分配到各个设备。每年可以分配的配额总量占该阶段配额总量的比例在国家分配方案中规定。

欧盟在2009年发布的第2009/29/EC号指令，对2012年后欧盟排放交易（EU ETS Post 2012）的事项作出了规定。该指令是对2003/87/EC号指令的修订，目的是为了提高和扩展欧盟的排放权交易体系。该指令对成员国的配额分配作出了新的规定，第10条规定从2013年开始，成员国应当拍卖所有的配额。由每个成员国拍卖的配额总量应当由以下部分构成：拍卖的配额总量中的88%应当在成员国中间分配，各成员国的份额等同于2005年排放权交易计划下经核实的排放量或者是2005-2007年的平均排放量，两者取最高的一个；为了共同体的团结和增长，拍卖的配额总量中的10%应当在特定的成员国之间分配；拍卖的配额总量中的2%应当在2005年的温室气体排放至少降至《京都议定书》规定的基线排放量20%以下的成员国之间分配。

2 英国排放配额的初始分配

英国在EU ETS第一阶段（2005-2007年）的配额分配采取按照历史排放量进行的无偿分配方式。在EU ETS第二阶段（2008-2012年），英国的配额分配分为两个步骤：首先确定部门的排放配额总量，然后再将部门的排放配额分配到各个设备。

部门配额的分配分为两类：一类是大的电力生产企业（Large Electricity Producer，LEP）之外的部门获得的配额数量等于预计的该部门通常的排放量，并考虑到减排潜力以及扣除预计要分配给新进入者的配额；另一类是LEP获得国家配额总量中剩余的配额，但是要考虑到用于拍卖的配额以及新进入者的份额。LEP相对来说不受国际竞争的影响，并且可以将减排成本通过提高电价转嫁到消费者。因此，LEP能够承受配额的减少，并且其竞争地位也不会因此受到实质性或重大的影响。鉴于此，英国决定LEP部门应当获得较低水平的免费配额。另外，英国决定为在2008-2012年期间新建企业或者扩建企业创建一个新进入者配额储备库（New Entrant Reserve，NER）。每个部门中NER的配额均是在配额向现存企业分配之前从该部门的总配额中扣除的。

可供向设备分配的配额是部门配额中扣除为新进入者储备以及其他依法应当扣除的配额后的剩余配额。对于负有（减排）义务的设备的配额分配，英国采取了三种配额分配方式，即基于“祖父法则”的分配（Grandfathering，按照历史排放量分配）、基于“基准法则”的分配（Benchmarking，按照产量分配）和拍卖。前两种为无偿分配，其中基于“祖父法则”的分配是标准的或主要的分配方式，基于“基准法则”的分配仅适用于LEP部门和新进入者。通过拍卖方式分配的配额仅占配额总量的7%。英国之所以将基于“祖父原则”的分配作为标准的分配方法，是因为：历史排放量信息非常容易获取，第一阶段对历史排放量信息的利用表明企业理解其用途和结果，该方式是在提交国家分配方案的时间表内最可行的，同时基于“祖父法则”的分配也是对遭受不成比例减排成本的企业的补偿[2]。依据“祖父法则”，英国负有（减排）义务的设备在第二阶段所获得的配额总量为：该设备的相应排放除以部门中所有设备的排放量总和，再乘以部门可分配的配额总量，其计算公式[2]如下：

3 美国排放配额的初始分配

美国排放配额的分配方式包括三种：一是为补充减排（通过减少或避免森林砍伐）而进行的配额分配；二是电力消费者的配额分配（所谓电力消费者的配额分配是指为了保护电力消费者的利益而进行的配额分配）；三是对早期进行温室气体减排、免排或者封存活动的主体以分配配额的形式予以补偿。参加州或者自愿抵消项目的主体可以将抵消信用兑换成排放配额（排放配额的数量等于2012年排放配额总量的0.75%）；对于证明在2009年1月1日之前采取了早期减少或者避免温室气体排放以及温室气体封存行动的主体，环保局可以以排放配额的形式对其进行补偿（排放配额的数量等于2012年排放配额总量的0.25%）。从总体上看，美国排放配额的分配覆盖到有关温室气体排放、减排、气候变化适应与合作等多个方面。排放配额分配方式以无偿分配为主，拍卖为辅。其中，无偿分配以基于“祖父法则”的分配方式为主，以基于“基准法则”的分配方式为辅。美国配额分配的一个特色是充分广泛地利用配额来实施温室气体排放管理，不仅仅通过分配限制温室气体排放主体超额排放，而且通过配额（作为一种证券）来补偿采取早期减排、免排或者温室气体封存行动的主体，以及利用排放信用来激励温室气体减排合作项目。

4 结论

综合分析欧盟、英国和美国有关温室气体排放配额初始分配的实践，排放配额的初始分配应当采取有偿方式，原因有以下几点：

其一，从排放配额的本质来说，排放配额代表的是温室气体排放权。温室气体排放权是一种获取生态系统服务的权利，而生态系统服务是一种具有价值的稀缺资源，因此温室气体排放权的取得当然要权利人支付生态系统服务价值的对价。

其二，温室气体排放是一种负外部性行为，要求温室气体排放主体购买排放配额符合污染者负担原则。污染者负担原则要求污染成本应当由污染者承担，而不是全社会承担。污染者负担理念认为环境以及环境所提供的服务是公共物品。因此，企业应当为其温室气体排放行为（利用环境及其服务的行为）付费。如果配额无偿分配，则违反了污染者负担原则。[3]

其三，无偿分配的理由不足。支持对排放配额实行无偿分配的一个基本的理由就是在一个限制碳排放的制度框架下，碳密集型企业被认为是承担了不成比例的成本。这些企业认为他们应当获得对因总量控制和排放权交易给他们带来的经济损失（这些经济损失同时可能会导致这些企业产生失业问题）进行的补偿（如无偿分配配额）。这种补偿可以被视为对于这些受到温室气体总量控制不利影响的工业和工人的一种过渡性的援助。[3]许多受管制的企业反对政府采取出售的方式分配配额，他们认为他们会为其排放行为买两次单：一是执行减排；二是购买配额[4]。然而，无论初始分配的方式如何，企业面临的减排成本都是一样的[5]。企业执行减排是因为其排放行为具有负外部性，消除其行为的负外部性是企业的义务；企业购买配额是为其利用生态系统服务而付费。因此，温室气体排放管制是对人类气候公共利益的保护，基于公共利益对企业排放行为实行的限制是正当的，不应当由国家对企业因减排而付出的成本进行补偿。其实，将资源（生态系统服务）的相当一部分利益无偿分配给现有企业，是获得支持必须的代价，也是政治上的权宜之计[6]。

其四，从公平和效率的角度看，有偿分配比无偿分配更具有公平性。免费授予被管制参与者排放单位，实质上是一种财富向被管制者转移，这些被管制者在达到许可的水平之前不必为排放买单，并且因此导致了排放成本在被管制者和普通纳税人之间的不公平分配[7]。此外，无偿分配这种方式本身就蕴含了一个潜在的不公平因素，即政府要决定采用何种标准来分配给企业多少配额，政府的决定往往难以摆脱利益集团以及各种力量和情势的纠缠，很难达到均衡博弈，如基于“祖父法则”的分配方式就会造成现存企业和新进入企业之间的不公平以及早期采取减排行动和早期没有采取减排行动的企业之间的不公平。也可以说，无偿分配是政府作茧自缚。而且无偿分配需要收集准确可靠的排放信息，确定排放基线和生产量等等，所有这些事项都需要政府付出巨大的行政成本，降低了配额分配的效率。而有偿分配则将企业获得多少配额的问题交给市场解决，政府得以脱身于复杂且容易造成不公平的配额分配标准、范围、数量等难题。企业在市场机制下，公平竞争，自愿选择是否购买配额。企业完全根据自己的真实需要作出决定，而不像无偿分配中企业为了多分得配额会出现捏造排放数据等欺骗行为。企业依据自己的减排作出是否购买配额的理性选择，从而温室气体排放配额在市场机制下得到最优配置，提高分配效率。在拍卖中，或者相似类型的竞争性买卖中，参与者通过公平竞争购得排放单位，确保排放单位流向最珍视它们的参与者手中[8]。

其五，有偿分配方式变相地提高了企业进入市场的门槛，可以对高排放、经济效益低下的落后企业构成有效的限制。此外，有偿分配获得的资金可以为国家适应气候变化提供有力的支持。

最后，欧盟、英国、新西兰等已经成功实施排放权交易计划的地区和国家，在排放配额分配中已经越来越多地倾向于采用拍卖方式，而且欧盟新颁布的第2009/29/EC号指令，规定各成员国从2013年开始所有的排放配额均以拍卖方式分配。

[1]陈赵杰.欧盟排放交易机制及其对中国的启示[D].广州：广东外语外贸大学，2009.

[2]Department for Environment,Food and Rural Affairs.EU E－missions Trading Scheme-ApprovedUK Phase II National Allocation Plan[EB/OL].(2007-03-16)[2011-12-20].http：//www.decc.gov.uk/en/content/cms/emissions/eu_ets/eu ets_phase_ii/ph-aseii_nap/phaseii_nap.aspx.

[3]RAMSEUR L.JONATHAN.Emission Allowance Allocation in a Cap-and-Trade Program：Options and Considerations[EB/OL].（2009-10-06）[2012-3-16].http：//www.rff.org/RFF/Documents/RFF-DP-09-41.pdf.

[4]PROFETA TIM,DANIELS BRIGHAM.Design Principles of a Cap and Trade System for Greenhouse Gases[EB/OL].（2008-09-01）[2011-12-16].http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1261011.

[5]STAVINS N.ROBERT.A MeaningfulU.S.Cap-and-Trade System to Address Climate Change[J].Harvard Environmental Law Review,2008(32)：317-318.

[6]吴健.排污权交易——环境容量管理制度创新[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[7]MOYES E.TONI.Greenhouse Gases Emissions Trading in New Zealand：Trailblazing Comprehensive Cap and Trade[J].Ecology Law Quarterly,2008(35)：944.

[8]TIETENBERG H.T.Emissions Trading：Principles and Practice[M].WashingtonDC：Resources for the Future，2006.

Overseas Research on Initial Allocation of Em ission Allowances

Liu Mingming,Lu Qunqun
（Shandong University of Science and Technology,Qingdao Shandong 266590,China）

Viewing the legislative practice of the European Union,the United Kingdom and the United States,in the early stage of implementation of the emissions trading scheme initial allocation of emissions allowances is basically free distribution,supplemented by priced allocation.In light of the property nature of the emissions allowances,the negative externalities of greenhouse gas emissions,equity and efficiency in the allocation,the initial allocation of emission allowances should be priced.

greenhouse gases；emission allowance；initial allocation；grandfathering；benchmarking；auction

X32012

A

1008-813X（2012）03-0036-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.03.011

2012-03-26

国家社科基金重点项目《中国碳排放交易法律制度研究》（11AFX007）；教育部人文社会科学研究青年基金项目《温室气体排放控制法律制度研究》（11YJC820071）；山东省高校人文社会科学研究计划项目《论山东半岛蓝色经济区碳交易体系的构建》（J11WB06）

刘明明（1981-），男，山东潍坊人，毕业于西南政法大学环境与资源保护法学专业，博士，主要研究环境与资源保护法。