城市环境卫生服务民营化问题研究

黄明艳

（北京科技大学文法学院，北京 100083）

城市环境卫生服务民营化问题研究

黄明艳

（北京科技大学文法学院，北京 100083）

简述了环卫服务基本特征及当前民营化路径，分析了在环卫服务民营化过程中存在的服务公共责任缺失、政府监管低效和契约失灵、私人垄断和寻租腐败等问题；提出应加强法律法规建设，转变政府职能，注重责任与公平，建立以成本核算为基础的定价系统，探索垃圾收费的有效机制，构建多元化的环卫服务网络，构建和完善多元主体的监管架构等建议，以推进环卫服务民营化发展。

环境卫生服务；公用事业改革；民营化

环卫服务民营化是指以政府为主导，以市场化和社会化为主体，打破政府垄断，鼓励民间资本、民间力量进入环卫服务行业，将环卫服务生产由政府或环卫事业单位向私营部门转变的过程。近年来，环卫服务民营化发展迅速，私营环卫企业在数量、规模上有了较大发展，环卫民营化业务普及率逐年增加。2010年5月，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出“鼓励民间资本参与市政公用事业建设。支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域……，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。”表明了民营化是市政公用事业改革的趋势和方向。

1 环卫服务特征及当前民营化路径分析

1.1 环卫服务基本特征

环境卫生服务包括道路清扫保洁、垃圾收集运输、废物处理、绿化养护、公厕管理、水域保洁等。环卫服务具有以下特征：

1）公共性。公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买，其带来的好处不可分割地散布到整个社区里［1］，环卫服务在生产和使用过程中可以使全体社会成员同时受益，而不能独占，具有物品的不可分割性和消费的非排他性。也正是由于其公共性，因此难以杜绝“搭便车”现象。

2）正外部性。环卫服务企业清洁道路，处理垃圾，从而减少污染和疾病传播，使城市变得清洁美丽，资源得到循环利用，其行为本身就是用来弥补污染行为所带来的负外部性造成的环境效益损失，具有很强的正外部性。

3） 资产流动性。环卫基础设施设备（如公厕、中转站、垃圾处理场、环卫特种车辆等） 是城市基础设施建设的一部分。经过各级政府多年来的积累和投入，目前已具有相当规模，属于国有固定资产；其在城市生产和生活中发挥着重要的经济功能，在使用中（如垃圾收集、处理）可以直接或间接带来一定的经济利益，在明晰产权的前提下，也可以在市场中进行交易和转让，因而具有资产流动性。

4）整体性。环卫服务是一项系统工程。环境卫生是城市生态环境的重要组成部分，从垃圾的产生、运输、处理到资源的循环利用，整个过程环环相扣，密不可分，同时由于产品的不可分割性（非排他性）决定了环卫服务的整体性供给既是社会化的发展趋势，也是建设生态环境的必然要求。例如：构建城乡一体化的垃圾收集和处理系统，不仅有利于环卫基础设施的统筹规划，又有利于形成规模经济、提高生产效率和经济效益，而且利于垃圾总量控制和回收利用。

5）公益性。环卫服务的公共性和消费的非排他性，注定了政府必须承担起主要的供给职能，因此，一直以来环卫业务经费主要来源于政府的财政收入，在全面推行垃圾处理收费和实行民营化后，垃圾费也仅能部分弥补环卫经费的不足。以道路清扫保洁（含人工和机械）、垃圾收集运输和垃圾处理为例，对环卫服务行业的经济特征进行分析，见表 1［2］。

表1 环卫服务行业经济属性及民营化路径分析

1.2 当前环卫服务民营化路径选择

民营化的方式分为3类［3］：委托授权—部分民营化；撤资—放弃某一企业、职能、资产；淡出—政府逐渐被民营部门取代。现阶段我国环卫服务民营化改革的方式以委托授权为主，主要采取合同承包、租赁、特许经营和BOT等方式，不同方式适合不同经济特征的环卫作业服务。

1）合同承包。合同承包是政府向社会公开招标，选择服务承包单位，作业经费来自政府，即政府购买服务，承包单位提供服务。这种方式一方面受到政府的价格管制，企业的议价能力弱，未能真正发挥市场的价格调节功能；另一方面，由于信息的不对称性，招投标程序的不公开不透明等，容易产生寻租腐败或私人垄断现象。此方式多用于道路人工清扫保洁。

2）设备租赁。租赁是政府将环卫设备（主要指环卫特种车辆，如扫地车、洒水车、粪便清运车等）的经营、使用和维护权通过合同的方式租赁给企业，由其提供服务并向政府部门缴纳租金。此方式多用于道路机械清扫保洁和粪便收集清运。由于环卫设备投资规模较大，资产专有性强，沉淀成本高，私人购买意愿不强，自然垄断程度较高，因此环卫设备一般为政府统一采购，属国有资产，获得租赁权的多为环卫转制企业。

3）专营权。专营权是指政府通过协议将具有垄断性质的服务提供权授予相关的企业或个人，由其在某一区域提供专项的环卫作业服务。企业可以通过向消费者直接收费来弥补成本，实现盈利。政府则通过合同管理、价格管制和促进竞争来防止企业价格垄断和确保公民利益。目前有经营性收费配套的环卫作业服务适用此方式，如上门收集清运垃圾、特种垃圾处理等。

4）BOT。即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。该方式适合投资规模较大的垃圾处理项目。

2 环卫行业民营化过程存在的问题及原因分析

2.1 存在的问题

1）行政垄断依然存在。民营化的目的是打破政府垄断，引进竞争机制，以此来提高政府活动的产出和结果，同时也可缓解政府的财政困难。但在现实社会中，有的政府直接插手企业内部的经济管理和人员配备或直接干涉企业的竞争性行为或是在制定服务价格过程中权益相关方缺乏参与权和监督权等等。有的地区由于经济发展较落后，市场化和公平竞争的条件尚不具备，甚至出现“被民营化”现象。

2）公共责任和社会公平缺失。一方面，因为私营部门遵循市场自由选择原则供给公共服务，往往造成边际收益大于边际成本的供过于求，反之则供应不足，导致公共服务的供给与需求失衡。同时，政府也可能出现公共责任的缺失，因为“政府在公益事业民营化中首先考虑的是减轻政府的财政负担，提高政府的运作效率等，而对于民营化后可能出现的公共责任缺失估计不足或主观上希望减少政府的公共责任［4］”；另一方面，由于私营部门供给的服务都要收费，而社会上一些缺乏购买力的弱势人群却无能力购买或购买不足，造成公共服务现实中的不均等。

3）监管低效和契约失灵。一方面，由于政府与企业之间的信息不对称，使政府部门不能完全了解私人企业的具体活动，往往缺乏对被委托者监管，容易出现“逆向选择”和“道德风险”问题。同时，由于政府管理人员缺少必要的知识与技能，没有完善的监督制约机制，缺乏科学的评估方法等，致使政府对民营企业服务质量无法得到有效监管；另一方面，由于政府与私人部门之间因严重信息不对称和政府信用缺失而导致契约失灵。在现实中，项目合同往往对政府的约束力不强，政府容易产生意向变更，破坏投资规则，损害投资者的利益，使投资者处于劣势地位，因此挫伤民营投资者（含外国投资者）的积极性。契约失灵表现在合同履行不完全、特许经营权转包转租、承包经费层层“加码”、政府加派临时性无偿性任务等。

4）寻租腐败和私人垄断。环卫服务寻租腐败表现在政府官员为获取私利，将服务经营权以较低的价格，较好的政策优惠授予特定的企业；而企业在取得经营权后，为收回成本（含行贿成本）则不惜抬高服务价格，因此最终使公众的利益蒙受损害。寻租腐败造成的后果是权力的滥用和腐化，社会资源的巨大浪费，社会成员是非价值传统观和对政府合法性认同感的丧失。由于环卫服务具有专营性和自然垄断性，现实中不存在完全的竞争市场，加上寻租腐败和监督困难，使得一些企业长期掌握专营权和获取垄断利润，形成了新的私人垄断。2.2 原因分析

1）法律法规严重滞后。一是缺乏法律性保障。目前许多相关的法律还是空白，许多基本问题还没得到制度性的解决，相关的配套措施严重缺乏。如企业的产权保障，政府与企业的权责关系，行政监管的法律依据和对监管机构的再监督，境外项目融资的资质与要求，特许合同的违约风险、赔偿责任和处罚办法，环卫国有资产的评估处置及增值保值规定，企业在土地、融资、税收方面享有的优惠政策等等。二是缺乏行业规范。目前环卫服务缺乏明确具体可行的行业标准，如市场招投标方式与拍卖方式的程序设计、服务定价的原则与方式、资质审查标准及程序、经营权期满后的移交办法、企业服务质量标准、绩效评估方法等。法律法规的滞后必然出现民营化运作中各种无序性和随意性行为，使得有投资或合作意向的企业缺乏信心，环卫行政管理部门也束手无策。

2）缺乏健全完善的市场竞争机制。一是市场竞争机制尚未建立健全。环卫服务民营化的实践中各种违规操作现象时有发生，民营化过程有效竞争不足。二是市场准入的公开性和透明度远远不够。三是招投标机制尚不规范，违规违法现象比比皆是。四是外部的环卫市场尚未形成。由于公共物品具有较强的资产专有性，能够大量提供公共物品的经济主体非常有限，加上地区封锁、行政垄断、部门保护和市场割据现象依然存在，因而外部环卫服务企业数量少，服务能力弱和对政府依赖性强。

3）科学的计价原则与体系尚未形成。一是计价原则不合理。现行环卫服务收费以人头收费为主，计量收费为辅，政府对服务项目实行价格管制，环卫服务收入与实际支出相距甚远，环卫经费缺口很大，难以体现等价交换原则；同时，环卫收费标准相对滞后，未能及时与经济的发展和人民群众生活水平的提高作出相应的调整。二是收费难。由于“免费搭车”和较高的监管成本，使得收费工作存在相当的难度，垃圾费收缴率多为50%～80%，经济发展水平较低的城市收缴率更低。三是未能有效消除负外部性。垃圾收费的目的是通过收费刺激消费者减少垃圾产生量，从而减少垃圾产生的负外部性，但从目前的情况看，多数城市的生活垃圾量却在持续增长。

4）监督体系不健全。目前环卫服务监督体系主要以自上而下的内部监督为主，以行政指令为主要监管方式，导致权力长期在单一的状态下运行，监管成本高，监管成效有限。非营利组织或第三方组织数量少，力量薄弱，职权不明，对政府依赖性强，无法发挥监督作用。如环卫协会，其负责人由政府部门任命，听从政府指令，对环卫企业虽有检查督促的责任，但由于职权不明确，对企业无有效的处罚权，因此其独立性和权威性受到质疑。

3 环卫行业民营化的建议

3.1 加强法律法规建设

1）完善和配套市场化法律法规，为环卫服务民营化提供保障。尤其是要以法律的形式明确政府和企业的定位、职责、目标以及相互关系，界定私营部门的投资权、经营权和收益权，明晰产权；保障各利益方基本权利。为构建统一开放、竞争有序的现代市场体系提供法律保障。

2）建立服务的技术标准，规范民营化的程序。结合行业特点和地方具体情况，建立和完善环卫服务的技术标准，强化环卫服务质量监督。同时规范民营化程序，如信息公开、招投标与拍卖程序、服务定价中公众参与与听证会程序、合同违约追究程序等，最大限度地保证多元主体公平参与竞争，减少民营化过程中的寻租机会，为环卫服务民营化提供有力的制度保证。

3.2 转变政府职能，注重责任与公平

虽然环卫服务的成果为社会公众共同享有，但广大社会公众或单位并不直接从环卫企业购买服务，因此在环卫服务市场中，政府不仅是市场的监管者，同时也是主导者，是公共利益的代表和维护者。政府职能应遵循“授权让利”原则，强化管理职能和市场监管职能，改革投资机制，拓展投资方式和渠道，剥离环卫服务运营职能，制定有关政府管制法规，完善市场准入和退出制度，执行价格管制政策，兼顾效率与公平，加强对弱势群体的关怀与帮助等。

3.3 建立以成本核算为基础的定价系统，探索垃圾收费的有效机制

1）以成本核算为基础，兼顾公众可承受力。在市场条件下，垃圾处理成本应该是垃圾处理过程中 （包括收集、运输和处置） 所有生产要素投入的总和。同时还要兼顾当地经济发展情况和公众可承受能力。定价可先由物价部门按成本核算和公布环卫服务企业的运营费用标准，同时，实行有差别的收费政策，以体现优质优价、同质同价的市场法则，发挥市场的效率作用。在定价过程中，要通过专家论证、召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与环卫服务的合理定价，并严格监督执行。

2）在垃圾费的征收方面，一是积极探索形式多样、合理科学的收费方式，降低收费成本和减少“搭便车”现象，如与水电社保捆绑收费、社区收费等；二是以法律为主，舆论和社会监督为辅，增加“搭便车”行为的社会成本，减少“搭便车”现象。

3.4 构建多元化的环卫服务网络

1）投资主体多元化。一是通过政策法规鼓励和吸引私人资本（包括国外资本）投入环卫大型基础设施建设，政府在税收、价格、土地、项目招投标等方面给予优惠；二是建立和私人部门的合作伙伴关系，同时引导和扶持非营利组织或第三方组织，共同履行政府的管理职能；三是推行公共服务社区化，即鼓励社区举办公益事业，开展公共服务。

2） 运营主体企业化。要实现运营主体企业化，必须明确产权，合理界定政府与企业的责任和利益边界。环卫企业产权包括环卫资产所有权、使用权、经营权、收益权和处置权等。产权的实现方式包括合同承包、专营权和特许经营、公开竞争等方式，同时也需要政府予以相应的政策保证。

3）运行管理市场化。要求政府放松对企业的管制，以市场需求为导向、竞争的优胜劣汰为手段，实现资源充分合理配制、效率最大化目标。因此，需要转变政府职能，不断健全和完善市场运行机制，大力培育环卫竞争市场。

3.5 构建和完善多元主体的监管架构

1）明确监管职权，增强监督主体的独立性。以政府监管为主，同时赋予第三方监督机构更多的话语权。构建自上而下、自下而上和平行制约全方位监管体系，并形成制度保障，使各监督主体独立有效地行使监督权。

2）开拓信息沟通渠道，提高监管效率。通过公开服务信息、设立服务质量投诉机构、规范民营化程序等途径，构建政府、企业和社会之间的信息沟通渠道，降低政府获取信息的成本，提高监管效率。

3）建立企业信用体系，保障行业竞争有序。通过建立环卫服务企业信用体系，促进企业自律，形成有效的市场约束，从而保障社会秩序和市场经济的正常运行。

［1］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯．经济学［M］．14版．胡代光等译．北京：首都经济贸易大学出版社，1996．

［2］黄舒慧．环卫作业服务市场化改革研究［J］．环境卫生工程，2008（2）：31-34．

［3］ 萨瓦斯E S．民营化与公司部门的伙伴关系［M］．北京：中国人民大学出版社，2002．

［4］叶祝发．我国公共服务民营化的冷思考［J］．中国商界（下半月），2008（5）：110．

Privatization of Urban Environmental Sanitation Services

Huang Mingyan
（School of Humanities and Social Sciences,University of Science and Technology Beijing,Beijing 100083）

The basic characteristics of environmental sanitation service and its privatization route were sketched．The existing problems in privatization of environmental sanitation service were analyzed,such as absence of service public responsibility,inefficiency of governmental supervision and contract,personal monopoly and rent corruption．Some suggestions were put forward to promote privatization development of environmental sanitation service,including reinforcing laws and regulations construction,transforming government functions,emphasizing responsibility and fairness,building pricing system on the basis of cost accounting,exploring effective mechanism for waste charges,structuring diversified environmental sanitation service network,structuring and improving supervision framework of multi-bodies．

environmental sanitation service；public utility reformation；privatization

X196

A

1005-8206（2012）02-0053-04

2011-11-10

黄明艳（1973—），社会工作师，研究方向为公用事业改革。E-mail：hmy8426@163．com。

（责任编辑：张艺）