国有企业内部控制监督与评价

（暨南大学管理学院 广东广州510632）

在出版集团股份制改革过程中，有的集团单纯出于上市目的，致使股改偏离了其固有的意义。国有企业如何在股改上市过程中有效地实施内部控制监督及其自我评价，是企业监管者和管理者所共同关注的问题。本文以X出版集团为例，探讨出版传媒行业在内部控制监管与评价过程中遇到的问题及解决办法。

一、X出版集团的现状

X出版集团成立于1999年，是被新闻出版署确定为全国出版改革试点单位的出版集团。2010年5月，X集团在上级党委的支持帮助下，建立了A出版传媒股份公司党委会、董事会、经营班子、监事会和纪委会。股份公司目前转型升级已初步完成，并建立了党委会“管干部、管导向”；董事会“管决策、管战略”；经营班子“管生产、管经营”；纪委会和监事会负责监督和约束的领导体制。

X出版集团经过几十年的发展，在一定程度、范围内建立了适合自身行业发展的内部控制监督体系，部分业务管理也有章可循。集团按着国资委、省纪委的要求监管自身及各个下属出版单位，内部控制体系建设初见成效。但目前出版集团内部控制体系建设和监督仍存在如下诸多问题：（1）集团下属出版发行单位违纪违法案件时有发生；作为国有企业，如何令领导干部做到廉洁廉政、如何保证国有资产的保值、增值是关系到集团生死存亡的大问题。（2）部分干部职工对内部控制监督的重要性、紧迫性缺乏足够的认识；内部控制理论知识不足，认为内部控制是监察审计部门的工作，不理解全面内部控制的意义。（3）内部控制工作方式方法还存在与集团新形势、新任务不相适应的问题，内部控制还缺乏完善的评价体系，这也是内部控制执行力差的原因之一。

二、X出版集团在内部控制实施过程中存在的突出问题

（一）建立适合行业特征和自身特点的发展战略

集团制定了清晰的发展战略，包括扩大经营范围和规模。集团要扩大生产毋庸置疑，但首先应明确是走专业化道路还是多元化道路。多元化经营虽然可以壮大产业规模，形成多个利润中心，有效抵御风险，但可能会导致专业化程度较低、专业化特色不明显。集团应考虑专注于出版业的某一具体领域，先在此领域建立足够的市场占有率和行业影响力，而非盲目的整合各个出版社，急于扩大规模。应结合出版行业自身特点，建立“先做强，后做大”的发展战略。

（二）治理结构不完善，缺乏权力制衡机制

近年来，出版集团陆续出现一些领导干部违纪、违规导致国有企业国有资产出现并未保值、增值反而亏损的情况。这些案例说明，除了自身的原因外，体制机制制度方面存在漏洞和薄弱环节，是腐败滋生的深层次原因。建立“不愿腐败、不能腐败、不敢腐败”的机制，归根到底要通过制度建设来保障。在完善内部控制防治体系的各项工作中，制度建设更具有基础性作用，教育要靠制度来保证，监督要靠制度来落实，改革要靠制度来巩固，纠风要靠制度来深化，惩治要靠制度来加强。

（三）对工程项目的专项监督投入不足

集团拥有一个投资金额达6亿多的某工程建设项目，目前该项目正在施工建设。集团对该工程建设项目公司的组织领导、宣传教育、制度建设、重点环节监督以及预防工作等情况进行了详细检查，现场也抽查了招标合同、管理制度等，同时集团也正积极地将该工程项目打造成阳光工程的示范项目。为此专门成立了项目专责领导小组，讨论和决定工程项目的有关事项，对工程项目进行全方位的监督。但在项目的施工建设过程中，集团并未严格做到对工程设计、建设方案、招投标、经费方案、竣工验收等重大技术及事项进行详细讨论和汇审，内部控制事中监督力度不足。该项目是省纪委等部门重点关注的建设项目，集团应严格按照有关流程开展工作，加大对该工程项目的专项监督力度。

（四）缺乏内部控制自我评价

财政部已明确《企业内部控制基本规范》是内部控制建设和实施应该遵循的基本原则和总体要求，具有强制性。一般情况下企业应当成立专门机构负责组织协调内部控制的建立实施及日常工作。出版集团目前并未设立专门的内部控制机构，内部控制相关工作一直由监察审计室兼任。同时，集团自身没有独立开展内部控制评价工作，也没有委托中介机构协助开展工作。

（五）全面预算管理制度有待完善

随着会计信息系统的进一步发展，出版集团的财务信息化工作得到了提高，但是在财务预算管理方面并未真正形成信息化管理体系，出版集团对下属单位未能形成有效的集中控制和实时管理。一方面预算缺乏创新，将历史数据作为预算的依据，然而历史数据作为依据并非绝对，也并非预算的全部依据；另一方面预算缺乏弹性，预算通过之后就不再调整，无法应对不断变化的市场。

（六）员工对内部控制缺乏责任意识，监督不及时

集团内部控制体系建设的发展不平衡与个别单位领导人员和业务部门落实内控体系的责任意识、主动意识不强有关。第一，部分人员和部门对内部控制监督工作不够重视，有关制度执行不到位；第二，对“一把手”有效监督的措施和办法不多，陆续发生高危部门领导干部和关键人员，滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件；第三，有些下属单位存在监督不够及时的现象。

三、建议

（一）建立健全股份公司法人治理结构，完善现代企业制度

建立规范的治理结构和议事规则，设置科学合理的组织结构，明确职责范围，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。

（二）加强员工对内部控制的学习教育

内部控制制度的建设与完善离不开员工的参与，为了更好地股改上市，完善出版集团的监督与评价体系，首先需要提高员工的内控意识，调动出版集团领导干部及员工的积极性和团队协调性。集团应当明确内部控制的实施与监督不仅是审计部门、财务部门的职责，而是关系到全体员工切身利益的大事，集团上下均应认真学习，加深理解。其次需要强化培训，促进内控工作日常化。出版集团应积极组织关键岗位人员参加省内审计协会定期举办的关于内控流程的培训课程，将内控学习和实际工作紧密结合起来，让员工逐步习惯用内控规范个人行为，使内控的理念深入人心。

（三）整合监督资源，拓展监督力量，大力推行审计监督

坚持法人代表离任审计和专项审计，对各单位主要负责人做到“逢离必审”，针对内控薄弱点和易滋生腐败的事项进行经济审计，审计结果在一定范围内通报。借助业务部门的管理职能开展监督，充分发挥业务部门专业技术人员的特长，建立监督联动机制，加强协作，综合治理，从而增强监督工作的有效性。例如，加强生产、人事和财务工作方面的检查工作，保证正确的出版导向，严肃人事纪律和财经纪律。

（四）全面落实预算管理体制与经济责任制

集团与所属各单位、各部门“一把手”签订目标责任书，完善目标责任分解、责任考核、责任追究制度，增强其责任感、使命感，将内部控制建设与单位业务工作紧密结合起来，把全面预算工作与业务经营工作一同部署、落实，一同检查、同步考核；结合实际制订切实可行的考核方案，例如将经济责任考核与年度考核、经营业绩考核、民主推荐、民主测评相结合，从组织领导、廉洁自律、廉政效果等方面对责任人进行综合评价，切实地将考核结果与干部奖惩和任用挂钩，确保落实责任制不流于形式。

（五）加强对重点领域、关键部位和重要岗位的监督

出版集团应重点解决以下三个方面的问题：（1）关键岗位的轮换；制定关键岗位考察的科学评价办法，积极促进组织人事工作科学化、制度化，落实和完善任职回避和公务回避、重要岗位交流制度。加强对下属单位的财务监督，构建企业财务实时监督平台，每年抽调相关人员组织财务专项检查，力求通过检查发现问题、解决问题，达到“以查促学”，以检查促进经营管理，有效防范风险的目的。（2）对工程建设、大额物资采购招投标等方面进行监督，发现问题及时研究、及时解决。（3）出版社印刷的发印和用纸的采购；对纸张采购采用公开招投标制度，公平合理配置印刷用纸的资源。对企业印刷发印、物资采购付款状况进行动态跟踪和风险监测。充分发挥财务委派负责人的作用，强化其融入企业管理的全方位监督理念，为企业经营发展保驾护航。

（六）加强制度建设，建立和完善内部控制监督制度和评价体系

按照股改上市的要求，修订完善集团财务管理、预算管理和内部审计等制度，规范集团各单位财务管理与会计核算。加强成本控制，压缩管理费用，杜绝铺张浪费。将完善内部控制制度和强化监督结合起来，注重发挥其整体实效；把深化体制、创新机制和内部控制制度建设相结合，注重发挥其整体功效。为此，出版集团应着力建立三大体系：建立措施配套、运作规范、管理有用的内部控制制度体系；建立配置科学、协调到位、监督制约的权力运行监控体系；建立依法经营、公平交易、诚实守信的行业诚信体系。

出版集团在开展内部控制监察的过程中，对发现的内部控制缺陷，应当及时分析缺陷的性质和产生原因，并提出整改方案。对于重大缺陷，出版集团应当在内部控制评价报告中进行披露。集团董事会应对内部控制有效性进行全面、客观的评价，形成评价结论，最终出具评价报告。