质监行政执法证件扣分管理的思考和实践

文/李龙梅 徐社文

近几年来，江苏省盐城市质监局在行政执法工作中不断创新管理模式，在创新中推进依法行政。为解决行政处罚自由裁量权行使不被社会理解的问题，2004年提出并实施“开门审案”，增强了质监执法的公信力和透明度，江苏省局、国家质检总局先后在全省、全国系统推广，获得地方政府法制创新奖；为了改变生、冷、硬的执法方式，解决行政执法中的三个老大难问题（取证难、处罚难、执行难），2006年该局又首创并实施“全程说理执法”文明办案模式，充分化解行政争议，让执法过程充满和谐、充满亲和力，把问题解决在根源，解决在过程中。

应该说，这两项行政执法创新制度解决了我们以往行政执法中一些比较突出的问题，也迅速地提升了质监部门的执法形象。但是，从执法监督的角度看，这两项创新制度更多地是关注个案的社会效果和法律效果，而对履行执法职能、具体办理案件的稽查执法人员的监督还是不够全面和到位，尤其是欠缺对执法过程的监督。用什么手段来监督这一过程以及这一过程中的执法者呢？

问题的思考

由于行政处罚案件办理是涉及到多个执法环节的动态过程，时间跨度长、空间变化大，案件结案后的事后监督不能起到事前把关的有效作用，执法办案中一些常规的违规行为仍然屡禁不止，一些不该发生的行为仍然存在，经不起行政复议的法制审查或行政诉讼的司法审查，极容易出现行政复议被变更或撤销，行政诉讼败诉的结果。

同时，目前对稽查执法人员管理、监督的方式、方法、手段方面存在“五多五少”的问题，即：静态监督得多、动态监督得少，宏观监督得多、微观监督得少，事后监督得多、事前事中监督得少，对案件监督得多，对办案行为监督得少，内部监督的多、外部监督的少。近年来稽查执法人员违法案件呈上升势头，去年江苏省质监系统有15人被检察机关立案查处，其中稽查人员8人，占53%。

如何改变现有的状况，提升监督的针对性和有效性，规范稽查执法人员的全部执法行为，遏制执法过程中的腐败行为。盐城市质监局积极探索，以行政执法证管理为切口，将稽查人员、执法证件、执法活动、办案质量有机融合，2012年研究出台《盐城质监系统行政执法证扣分管理规定》（以下简称《管理规定》），并试点推行。

载体的选择

据了解，目前几乎所有的行政执法部门对执法人员的行政执法证件管理都是侧重于执法证件的申领、暂扣、吊销、注销等方面，仅仅是就证件而证件，属于粗放式、形式化管理，没有将执法人员的行政执法活动每一个环节与行政执法证件有机联系起来，导致部分执法人员执法活动中的违规违纪行为得不到快速、对应的纠错。

国家质检总局颁布的《质量监督检验检疫行政执法证件管理办法》中规定，《质量技术监督行政执法证》自发放之日起10年有效，并实行年度审核制度。根据总局该规章的规定，目前不少省质监系统对证件年审的方式是网上考试，并不考查执法人员的执法活动或办理的案件。在执法证件10年有效期内，如果不对执法人员的执法活动进行过程监督，执法人员容易缺乏自我约束、自我规范的意识，就容易存在“一证在手，高枕无忧”的心理，往往在执法活动中、办案过程中因随意、失当等行为侵害当事人合法权益，给案件质量留下隐患，给质监部门形象带来损害。

目前证件对应于个人行为最有效的管理莫过于《机动车驾驶证》，每个驾驶人员都知道驾驶机动车时要严格遵守交通法规，如果违反交规，被扣12分，就得扣留机动车驾驶证，必须重新参加道路交通安全法律、法规的学习并接受考试，考试合格的，记分予以清除，发还机动车驾驶证；考试不合格的，继续参加学习和考试。应该说，这种管理方式对防范大量交通违规违法行为起到决定性的作用，让驾驶人员不是不敢为、不能为，而是不愿为，不想为，变被动为主动，这样的制度执行多年不变也证明了它的生命力。盐城市质监部门探索执法证件扣分管理从中得到启发并受到鼓励。

制度的设计

盐城市质监局依据《中华人民共和国行政处罚法》、《质量监督检验检疫行政执法证件管理办法》、《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》、《江苏省行政执法人员执法行为规范》等规定，借鉴了公安部门驾照扣分管理的成功经验，研究出台《盐城质监系统行政执法证扣分管理规定》，对行政执法人员未违法、违纪的行为进行规范，改变了行政执法证管理以往较多注重形式上审查的传统做法。

1.怎么扣？

《管理规定》中明确，对每个持有行政执法证的稽查执法人员每年设12分的基础分，一个记分周期为12个月，一个记分周期内如果执法证没有扣满12分，到下一个记分周期就自动消除被记的分值，归零开始一个新的记分周期。每个记分周期扣分情况存入稽查执法人员的个人行政执法证管理档案。凡稽查执法人员不规范行为被查证属实的，依照规定进行扣分。按照行为的程度轻重,分为扣12分、6分、3分、2分、1分五种标准。

扣分可在稽查执法人员的办案现场、执法文书、案卷评查、信访投诉、媒体监督、社会监督等环节，采取平时扣分和督查扣分相结合的方式进行。对每个稽查执法人员的现场督查每年不少于3次。

2.扣什么？

从工作纪律、执法程序、行政处罚实施、案件办理质量、廉洁公正执法等5个方面列出55项扣分的情形进行扣分，其中工作纪律10条、执法程序23条、实施行政处罚9条、案卷质量7条、廉洁公正执法6条。廉洁公正执法各条除扣分外，违法违纪应追究责任同时给予党、政纪处理，或移交司法机关追究刑事责任。

3.谁来扣？

稽查行政管理部门为扣分督查的牵头实施机构，法制部门、纪检监察部门配合这一制度实施。稽查部门主要负责执法人员的办案现场行为督查，这一过程相对比较灵活，可以随执法人员一同办案进行监督，也可单独向行政相对人或案件相关人员进行调查；法制部门主要从执法文书、案卷评查、同类案件比照、行政复议、行政诉讼等方面来检查执法人员在办案过程中的不足和违规；纪检监察部门主要从信访投诉、媒体反响、社会监督等环节来发现执法人员在办案过程中存在的问题。三部门发现问题视情节扣分，每日进行汇总，由同级稽查行政管理部门对执法人员进行记分通告。

4.扣满呢？

执法人员被扣分年累计达到8分的，提醒谈话一次；8分以上11分（含）以下的，诫勉谈话一次。提醒谈话、诫勉谈话由同级稽查管理部门负责人组织实施，报同级纪检监察部门备案。稽查执法人员个人被扣分年累计达到12分的，取消当年评先评优以及评选办案能手、优秀案件的资格。

被扣分值累计达到12分的或者按照总局《质量监督检验检疫行政执法证件管理办法》规定应当暂扣行政执法证的，必须接受为期3天～5天的法律、法规及稽查业务考试、办案技能测试等，费用由个人承担。考试合格的，记分予以清除，发还暂扣的行政执法证；考试不合格的，继续参加学习和考试。

行政执法证件扣分管理这一制度以执法行为为考核环节、以执法证件为考核载体、以稽查人员为考核对象。较好地解决执法管理工作中对稽查人员执法行为监督、考核的难题，让稽查执法人员重视执法的荣誉，对不符合规范的行为不敢为、不愿为，不想为，使执法办案中一些屡禁不止的违规违纪行为能得到明显减少，案件质量得到明显提高，部门形象得到明显提升，对于规范执法行为、强化法治意识、防范执法风险、预防职务犯罪将会起到积极的作用。