铁路枢纽建设的风险因素分析与对策

孟庆宏

（兰州铁路局，甘肃 兰州 730000）

风险是在一定条件下、一定时期内，某一事件的预期结果与实际结果间的变动程度。变动程度越大，风险越大；反之，则风险越小。铁路枢纽建设涉及多线引入和多方案优化，风险出现的几率和控制难度较大，规避、控制和减少风险是建设管理者必须考虑和研究的问题。

1 铁路枢纽建设的特点

目前，我国已建或在建的几个大型铁路枢纽，虽然面对的困难和问题各不相同，但具有以下共同特点。

（1）城市征地拆迁慢但工期要求快。铁路枢纽工程大多位于建筑物密布的城市范围内，施工单位进场后组织开展征地拆迁工作，少则半年，多则一年后方可全面展开建设工作。同时，征地拆迁中的不确定性因素、社会性矛盾和普遍性难题不断出现，并且某些问题长期潜伏、突然爆发后非常棘手，直接影响工期节点目标的实现，也带来较大的社会稳定的风险压力。

（2）局部方案受整体格局影响大。铁路枢纽工程受地形限制，多线引入站场的线位关系较为复杂，加之前期已开工建设项目受宏观政策、设计深度不足等影响，造成实施项目推进困难，同一地段不同项目的交叉和不同项目建设时序的不同，常常使项目实施相互牵制，增加了项目实施的风险。

（3）频繁交叉及既有线改造导致施工风险高。城市范围内修建铁路，频繁的公路与铁路的交叉跨越，以及多线引入对既有线的改造，相对于其他地段的铁路修建，难度更大、风险更高。

（4）工程施工与城区的高要求不适应。施工单位是质量、安全、工期、投资、环保的主体。近年来，铁道部通过强推标准化管理，使铁路工程建设质量、安全、管理水平都有很大的提升。但受各种因素影响，施工单位的管理人员和机械设备等配备不足，施工中依然存在污染环境、施工扰民等问题。

2 兰州铁路枢纽工程风险因素分析

2.1 兰州铁路枢纽工程概况

兰州铁路枢纽是我国路网型枢纽之一，连接既有陇海、包兰、兰新、兰青4条铁路干线。按照规划，将增加引入兰渝线、兰新第二双线、宝兰客运专线、中川城际铁路、银兰二线、兰州—天水城际铁路6个方向。按照“南客北货”的布局，先期建设新编组站和货运中心，然后将既有编组站、货场搬迁后建设客运站，共涉及既有线改建 30 余次，站场改造 10 处，新建隧道 41 座、大桥 100 余座。

由于兰州市特有的两山夹一河的地形条件，决定其铁路枢纽工程必须面对征拆难点多、高大桥梁多、既有线干扰多、黄土隧道多、不良地质多、地下管网多、道路交叉多、城市配套多、协调层面多及环境保护和水土保持敏感点多等难点问题。

2.2 兰州铁路枢纽工程的主要风险因素

2011年初，兰州铁路局对近2年的建设管理工作进行了认真分析和总结，通过分析风险分布特征和发生的规律，发现许多应加以控制的风险，只有将各种风险合理规避和控制，才能有序、平稳地完成建设任务。根据兰州铁路枢纽工程紧邻市区，地质情况复杂，多次与既有营业线交叉施工、不确定因素较多等特点，兰州铁路局多次组织专家对枢纽工程的风险因素进行分析和梳理，重点确定了以下风险。

2.2.1 质量风险

铁路建设项目施工过程中的质量问题，如果通过返工可以处理，其表现为经济损失；运营期间的质量问题，则表现为中断行车、货物损失、生命财产损失等。有些工程质量问题在开通运营初期不一定有所表现，但随着时间的推移，特别是外界环境条件变化后方才显现。例如，隧道衬砌顶部脱空可能因长期地表水侵湿造成局部坍塌；桥梁或边坡常年偏压垮塌；连续强降雨后的区段路基塌陷，以及电器质量不过关导致的控制失效等。

2.2.2 工期风险

铁路枢纽工程实施的难度比单一铁路项目要大，加之不同项目的互相牵制、引入方案的变动性大、既有线改造过渡次数多等因素影响，造成实施中的不确定因素多，工期目标控制相对其他项目更难，控制不好将影响部分项目的正常开通。

2.2.3 稳定风险

稳定风险主要表现在以下方面。

（1）资金拖欠产生的群体性上访、围攻。

（2）施工单位与劳务队伍间的结算纠纷。

（3）征地拆迁中被拆迁户的阻工、上访事件。

（4）施工噪声、尘土、少数民族风俗习惯、道路损毁等扰民问题引起的事件。

（5）发生安全事故后的围攻、滋事等。

2.2.4 廉政风险

建设领域是廉政风险的高风险领域。招标投标、验工计价、变更设计、资金拨付和质量监督等各环节都可能出现腐败问题。随着监督制约机制的不断强化，一旦出现问题，都表现为大案、窝案，社会影响非常大。

2.2.5 决策风险

铁路工程项目负责人需要关注决策风险。例如，盲目压缩工期，可能造成安全或质量方面的风险；既有线本应采取便线方案，却由于采取架空方案导致发生事故；征地拆迁本应采取协商谈判方式，却采取强行手段造成群体事件等。

3 防范风险的对策与措施

3.1 建立安全风险管理平台和风险评估流程制度

（1）建立安全风险管理平台。利用信息化平台加快信息传输速度，提高管理效率和决策水平。在兰州铁路枢纽建设中，兰州铁路局借助信息化手段，建立动态风险管理数据库和安全风险管理平台，如图1所示。

图1 兰州铁路局安全风险管理平台示意图

安全风险管理平台的主要功能是对工程实施全过程的风险识别和控制；建立风险数据库和风险应对数据库，实行动态风险管理和提示；实现风险工点可视化数据查询，将风险责任落实到责任单位和责任人；工程参与各方可根据现场情况，进行信息的动态修改和查询。

目前，安全风险管理平台仅初步建立了远程可视化系统和风险管理数据库，尚缺乏系统的管理功能和数据分析功能，因此还需建立和研究自动识别系统，根据工程、时段和环境的不同，生成相应的风险计划、风险评估、风险处理和风险监控等处理流程。

（2）建立风险评估流程制度。风险评估的目的是查找、分析和预测工程建设中存在的危险和有害因素，以及可能导致的危险、危害的后果和程度，提出合理可行的风险对策措施，指导危险源监控和事故预防，以达到最低事故率、最少损失和最优投资效益。在兰州铁路枢纽建设中，每项工程开工前，建设单位均组织设计、监理、施工单位依据设计文件和现场实际编写《项目实施风险管理方案》，并组织专家进行风险评估。

3.2 建立相关制度控制实质性风险因素

（1）履行合同常态要求的制度。根据集团公司中标、子公司实施的现状，建设单位对照投标文件和合同，在开工前和建设过程中不断与集团公司沟通，督促兑现机械化水平、管理架构设置、架子队设置的承诺。2010年以来，兰州铁路局枢纽建设指挥部先后3次组织参建单位集团公司的领导召开现场会，对长大隧道掘进、冬季施工、维稳等工作逐项分析，制定对策，由中标单位(集团公司)领导亲自督促实施，有效减少了各类风险因素。

（2）逐级盯控带头落实的制度。建设单位在工程伊始就建立了四带头制度，即隧道掌子面、连续梁悬臂灌注、架梁、高空作业4类安全风险较大的施工，施工单位领导带班作业。例如，在 22 座隧道建设中，施工单位项目经理、副经理、总工、安全总监及中层干部，分工盯控4处喇叭口、多处浅埋段、1处 CD 法掘进、6 处掏沙洞影响掘进地段。目前，已完成 15 座隧道施工。

（3）动态分析变化应对的制度。建设单位坚持每月分析安全风险、质量风险、稳定风险控制情况，通过 30次的专项分析，先后找到农灌季节影响高边坡稳定等 16个安全风险，及时采取了措施。2011年上半年资金突减时，建设单位分析了可能引发的上访、围攻等问题，果断调整施工组织，除必保的项目外，停止了非关键路线上的部分工程和附属工程，有效控制了风险发生的范围。

（4）首件认可典型引路的制度。由于昼夜温差大，采用连续梁的5座桥分别跨越黄河及高速公路等，造成砼质量控制、高空作业安全管理的难点。建设单位在“首件认可”制度提出之前，于 2010年召集现场会，对大体积砼、房屋钢结构、高墩、连续梁等组织现场观摩、经验介绍和相互借鉴。在既有线安全风险控制方面，组织4个施工单位到改建包兰线 K976－K982 工段观摩拨接过程的组织，相互学习与提示。在兰州北编组站 2 000万方路基施工中，选取质量较好地段组织换填、强夯方式观摩，共同提高对工艺标准、控制手段的认识。

（5）视频监控全程约束的制度。建设单位对6座隧道、2处跨公路连续梁、兰州北编组站、2座跨黄河特大桥、1 处制梁场等共计 26 处，采用 24 小时视频监控，对不严格执行工艺标准、不严格执行安全规程的问题及时发现、立即通知、迅速整改，直接减少了安全和质量的风险。

（6）专家论证规避风险的制度。为减少因管理疏漏、预想不周、监控不力而造成的安全和质量问题，在既有线施工、冬季施工质量、附属工程施工质量和架梁等方面，为及时尽早杜绝风险，建设单位积极听取咨询单位、铁路局业务部门和设备管理单位的意见，邀请设计单位权威人士进隧道、上桥梁，对软弱围岩隧道掘进、深堑高堤处理方式等提出意见；邀请施工单位集团公司的专家，组织安全、质量风险评估，对孔桩、汽车吊架梁等作业形成很好的意见，直接规避了冬季防火、隧道掘进方式不合理等带来的风险。

（7）定期约谈超前防范的制度。在安全、质量、稳定3个方面，建设单位逐步建立了定期约谈制度，建设单位负责人阶段性地与建设单位重点部门、重点施工单位、重点架子队和重点监理单位，面对面地提醒谈话。2011年，建设单位负责人亲自带队、先后上门约谈施工单位 12次，逐项帮助分析农民工工资发放、物资货款支付、职工工资发放等维稳重点事项，深层次了解施工单位存在的问题，合理调整资金支付预案，有重点地合理倾斜，杜绝了因资金拨付不合理而造成的稳定风险。

（8）主动沟通相互协作的制度。面对多线互扰、时序不一的现状及衍生出的系列问题，建设单位立足于服务运输、系统优化，用管理上的主动性减少决策中的风险。

3.3 开展“诚信建设”减少项目实施中的风险

（1）建立诚信档案。一种是进场之初的大档案，2009年以来，对照与5个施工单位的合同，摘录其关键岗位人员、架子队设置、机械化水平和标准化管理的手段，分别建档。批复开工报告时，施工单位对照承诺，同步报送不能实现承诺的理由及补救措施，纳入建设单位的“诚信档案”。另一种是每周的小档案，每周交班会时，针对建设单位、设备管理单位、监理单位提出的问题，施工单位承诺解决，次周交班会时逐项复核，将兑现的情况纳入月度考核，项目经理说到做到的潜意识得到强化。在此导向下，施工单位对架子队、物资供货商等，也分别建立了诚信档案，减少项目实施中的风险。

（2）开展诚信教育。2011年以来，面对不利因素对工程的影响和资金困难的局面，建设单位负责人与项目经理面对面沟通，梳理问题，区分轻重缓急，分别制定应对措施。同时，建设单位积极践行“诚信建设”的理念，要求施工单位不务虚，罗列困难、制定措施，负责人亲自出面谈判，帮助尽快恢复隧道施工，减少了隧道长期停工可能带来的一系列风险。

（3）建设诚信文化。建设单位在全员中开展“诚信建设”活动，每人每周至少上交1篇学习交流心得、提出2条合理化建议，营造“诚信建设”的氛围。一些施工单位编制了《兰州枢纽》内部刊物，宣扬爱国守法、明礼诚信、团结友善、敬业奉献的价值观，在潜移默化中灌输依法建设的思想。建设单位先后召集4次员工家属座谈会，通过面对面交流，引导家属支持员工工作，减少廉政风险。

3.4 建立相互交流和提示平台控制风险因素

（1）通过走现场、多沟通，减少设计因素造成的风险。2009年以来，通过现场检查，先后据实优化了长寿山隧道罗锅沟明洞基础加强，兰州铁路枢纽货车北环线 HDK33+900 右侧深路堑刷坡，红山顶隧道进口右线路堑等方案，从源头上杜绝了运营后的安全风险。考虑到设计单位对既有线情况了解不足，每项既有线施工，建设单位都现场研究并完善设计方案。例如，对货运北环线西固水厂桥西侧 270 m 路基施工，原方案为 U 形槽、人工挖孔桩加固既有线，协调后优化为加筋挡土墙，杜绝了人工挖孔桩施工期间的人员和行车安全风险。

（2）通过找问题、深交流，减少施工层面造成的风险。在兰州北编组站征地拆迁中，有多起纠纷，建设单位做好协调、指导，坚决要求项目经理变换方式、不得强拆，杜绝了群体性事件。2010年5月，面对Ⅴ级围岩隧道掘进中超挖、工艺、工序衔接等问题，建设单位果断停工，协调施工单位到临近工地学习 CD、CRD、双侧壁导坑等工法，使隧道施工在短时间内得到改观，直接规避了在经验主义心理下一味盲目掘进的安全风险。

（3）通过相互交流和提示平台，减少建设单位内部的管理风险。建设单位通过每周学习交流、公布单位负责人信箱、建立交流论坛等方式，建立相互交流和提示的平台，让所有人能够对工程管理中的各种风险进行相互提示。例如，通过 2012年初连续的集中学习，对兰新第二双线引入项目中的128 m 大跨连续梁组织了方案研究、时间测算，果断协调、设计优化，减少了兰新第二双线引入枢纽段的开通风险。

4 结束语

做好铁路枢纽建设的风险管理工作，前提是做好基础工作，即必须的规章制度、基本的检查与分析、必要的针对性论证等；重点是能对风险源进行辨识，即通过研究、评判、分级和分类，关注不能接受的结果；动力是风险共担，即通过责任激励机制，将风险分解到建设、设计、施工、监理单位，并传递到执行层进行控制；核心是闭环落实，即运用动态跟踪销号、过程盯控、督促整改等措施，使各种风险处于受控状态。