上海市残疾人社区康复协调员及街道管理人员现状分析

陈万春，季敏，李衡，徐洁，杨建萍，吴静华，吕军

1978年，世界卫生组织提出社区康复[1]的理念。作为机构康复与家庭康复的纽带[2]，社区康复既可以保障机构康复的康复效果，又可以降低残疾人家庭康复的负担，是实现残疾人运动功能显著改善、日常生活活动能力与生存质量明显提高不可或缺的一环[3-4]。2008年，《关于促进残疾人事业发展的意见》和《中华人民共和国残疾人保障法》倡导要“大力开展残疾人社区康复”。文件同时强调，为保障社区康复的效果，需加强残疾人社区康复队伍建设，特别是社区康复管理队伍建设。残疾人社区康复管理队伍一方面是残疾人争取社会关注的主要力量，反映残疾人的社区康复诉求；另一方面承担政府各项相关政策决议的落实工作；同时，收集、整理这些工作的落实情况，为政策制订者进行相关政策制订和政策修改提供科学依据。

上海市残疾人联合会(以下简称“残联”)于20世纪90年代探索并建立了一支残疾人社区康复管理队伍，主要包括居(村)委康复协调员和街道、乡镇(含工业区)残联康复管理人员，该队伍的建立曾经极大地促进了上海市残疾人康复事业的发展[5]。然而，随着社会的发展，对于残疾人社区康复的社会期望逐渐增强，这支队伍仍然面临着严峻的挑战[6]。基于此，本文针对上海市残疾人社区康复管理人员现状进行调查、分析，为下一阶段人员优化提供参考依据。

1 材料与方法

本研究基于人力资源调查一般要素[7]，并结合上海市残疾人社区康复管理队伍的工作特点，自拟形成两类机构调查问卷。针对街道、乡镇(含工业区)残联康复管理人员(以下简称“街道管理人员”)的机构问卷主要包括人员年龄、学历、专业、性别、工作年限、专兼职等内容；针对居(村)委康复协调员(以下简称“康复协调员”)的机构问卷主要增加持社工证这一内容。

2011年4月，采用普查的形式调查上海市各街道、乡镇(含工业区)残联和居(村)委。上海市18个区县下辖街道、乡镇(含工业区)共计219个，其中城区含街道76个，郊区含街道、乡镇(含工业区)143个。上海市残联负责调查的组织、落实，复旦大学公共卫生学院负责调查过程的质量监控。问卷采用机构自填形式。发放问卷219份，回收有效问卷219份，有效回收率100%。数据按照上海市城区和郊区进行分类。城区包括黄浦区、卢湾区、徐汇区、静安区等；郊区包括崇明县、金山区、青浦区等。

通过Excel与EpiData 3.0建库及录入，运用Stata 10对数据进行统计处理。

2 结果

2.1 人员规模 康复协调员的主要职责是负责在街镇内，为残疾人建立康复服务档案，协调并组织有关机构和人员向残疾人提供综合康复服务工作；街道管理人员的主要职责是在街镇内，担任康复服务档案、康复业务工作以及康复协调员的管理工作，协助同级政府制定和实施残疾人事业的法规、政策和计划。调查结果显示，上海市共有4812名康复协调员，每个街道平均配备22.0个。其中，城区街道平均19.2个，郊区街道平均23.5个。街道康复管理人员共计811名，平均每个街道配备3.7个。其中，城区街道平均4.4个，郊区街道平均3.4个。

2.2 人员结构

2.2.1 康复协调员人员结构 上海市4812名康复协调员中，城区与郊区康复协调员的年龄、学历、专业、工作年限、专兼职和持社工证比例的分布有显著性差异(P<0.05)。见表1。

2.2.2 街道管理人员结构 上海市811名街道管理人员中，城区与郊区街道管理人员的年龄、学历、工作年限和专兼职的分布有显著性差异(P<0.05)。见表2。

3 讨论与建议

3.1 优化康复协调员人员结构 鉴于残疾人之间容易相互沟通，方便工作开展，更考虑到向部分残疾人提供就业机会，减轻其家庭负担，帮助其更好地融入社会生活，上海市残联在设立康复协调员队伍之初，吸纳了大量残疾人。然而，与非残疾康复协调员相比，残疾康复协调员在学历(经秩和检验，P<0.001)、持有社工证(经秩和检验，P<0.001)和专兼职比例(经χ2检验，P<0.05)上均存在明显差距。

表1 康复协调员人员结构及城郊差异分析(%)

调查结果也发现，康复协调员在学历水平、社工证持有率、专兼职比例上与规划目标[8]存在较大差距。随着残疾人康复意识逐渐觉醒，康复理论和技术的推广等，残疾人对社区康复服务寄予更高的期望和要求，这样一支队伍已力不能支，结构优化势在必行。为此，首先亟需构建康复协调员的准入机制。一方面，权衡康复协调员的公益性与服务性，探索康复协调员中残疾人员的合理比例。另一方面，准确定位康复协调员在社区康复中应承担的职能，围绕职能，明确康复协调员的准入标准。例如，为适应相关政策宣传的要求，康复协调员需有一定解读政策文件和与残疾人沟通的能力；为胜任残疾人调查的工作，需有调查表填写与利用电脑进行数据录入的能力。

表2 街道管理人员结构及城郊差异分析(%)

其次，就现有的康复协调员进行针对性的培训，提高其专业水平和服务能力；同时，建立协作机制，充分发挥残疾与非残疾康复协调员优势互补的作用。

3.2 扩大街道管理人员规模 组织管理理论提出，管理人员管理的下属数量是有一定限度的。当下属人数超过这个限度时，管理效率便会大大下降[9]。影响限度的因素很多，其中，被管理者素质是第一要素。一般情况下，管理者的下属数量以4～6人为宜[10]。考虑到康复协调员在人员结构上的缺陷，应在4～6人的基础上适当降低街道管理人员的管理限度。本调查显示，现阶段上海市专职街道管理人员平均管理11名康复协调员，有些街道甚至达到24名；即便将兼职街道管理人员考虑在内，平均管理康复协调员人数也仍高达6名，均超出管理限度。为此，首先需构建测算模型，例如以管理幅度、服务残疾人口数测算专职管理人数标准。在此基础上，计算各区专职街道管理人员缺口。根据各区、街道的具体情况，选择兼职转专职或吸纳新专职管理人员，逐步淘汰兼职人员以填补专职管理人员缺口。

3.3 缩小城郊社区康复服务差距 2009年，“基本公共卫生服务均等化”的理念被提出，提示城郊残疾人应享有同等社区康复服务的权利。然而，相关研究[11]表明，上海市城区残疾人在社区康复服务需求实现率和服务满意度上均高于郊区。导致这个差异的原因之一是城郊残疾人社区康复管理队伍在人员素质上的差异。本次调查也发现，与城区相比，郊区康复管理人员在年龄、学历、工作年限和专兼职等构成上均存在差距。针对这种差距，建议残联在市一级的相关政策上，需借基本公共卫生服务均等化开展的契机，对郊区做一定的倾斜，缩小城郊残疾人社区康复管理队伍人员结构上的差距。其次，城区要加强对郊区队伍建设的“帮带”作用；同时，郊区自身要构建健全的培训体系，针对人员能力上的短板，进行针对性的培训。

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