政府在工业用地配置中角色失效原因分析

杨遴杰，饶富杰

（1.浙江大学公共管理学院，浙江杭州310020；2.阿尔伯塔大学地球与大气科学系，加拿大埃德蒙顿T6G2E3）

1 引言

随着社会主义改造的完成，工业用地完全通过行政划拨的方式进行配置。由于土地市场的缺失，土地供给者与使用者均没有增加土地利用效率的激励[1-2]。改革开放以来，尤其是1990年中国颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》之后，工业用地出让机制转变为以协议方式为主。尽管增添了买卖双方的协商机制，工业用地以零地价或低地价出让[3-4]，其配置效率继续维持在较低水平[2,5]。中央政府尝试通过引导性的限价措施加以补救：2003年，国土资源部21号令《协议出让国有土地使用权规定》对协议出让最低价作出规定，依旧难以解决上述问题。2006年底，强制性的工业用地最低价标准公布，要求各地从2007年7月1日起严格执行工业用地最低价政策与“招拍挂”制度。同样实施“招拍挂”制度的住宅用地与商业用地市场基本实现了市场化的定价机制，价格水平突出反映了中国土地资源稀缺的特征，并随着下游市场（如房地产市场）供求关系变化而波动。而工业用地价格既没有因为新政而出现明显提升，也未出现显著的市场化波动。在现有制度框架内，当前的土地政策并未有效提升工业用地的配置效率，其原因值得深入探讨。

2 研究视角与方法

2.1 研究视角

按照目前的法律体系，地方政府是土地出让过程中的惟一供给者①数据来源：中国城市地价动态监测网站（2000—2010年）：http://www.landvalue.com.cn/.，并拥有垄断定价权。这样，中央政府成为了实际的市场监管者。由此，在探讨与工业用地市场相关的议题时，应当明确地方政府与中央政府的不同角色定位：前者是土地一级市场中的垄断供给者，后者是制度限定者与市场监管者。面对工业用地低价与低效配置的困境，已有的研究成果提供了三种可能的解释：（1）工业用地市场所依赖的制度基础存在缺陷，导致了土地低价与低效配置（即制度限定出现问题）。由于过度集权的政治制度，非市场化的工业用地出让机制与残缺的土地产权使得地方政府能够依据自身需要随意处置工业用地。为了谋求GDP增长，不惜低价出让工业用地以吸引投资[6-9]。可能的解决途径为：通过健全法治来限制政府权力，尊重市场自由配置土地资源的能力[10-12]。（2）地方政府自身土地供给技术性不足（即土地垄断供给操作水平不足）。随着社会经济的发展，地方政府主导的土地供给将会更加的贴近土地需求，不断缩小的供求差距便是最有力的证据。此外，地方政府在工业发展过程中主要考虑社会整体利益，能够起到集约工业用地与保护耕地的积极作用[3]。（3）中央政府对于工业用地市场的监管不够科学，导致了土地的低价与低效配置（即土地市场监管不利）。土地在中国被视为国有资源，中央政府应当在工业用地出让管理中扮演更为重要的角色[13]。

以上3种观点的分歧是根本性的：即市场与政府的地位和作用之争。Olson等学者认为：民主模式具有更佳的经济绩效，基于民主机制的市场对于一般资源的配置能力远远强于政府[14-16]。在此逻辑上进行土地市场研究的周飞舟等学者分析了现有土地管理中存在的体制问题：地方政府渴求体制外资源，不惜低效配置土地，他们主张政府应当将土地产权返还私人，通过合法规划的形式引导工业与城市发展[8,10]。社会主义改造完成以来，工业用地配置模式沿着“行政划拨—协议出让—‘招拍挂’制度”的轨迹演进，工业用地价格与市场竞争从无到有，土地利用效率也逐步提升。可见，观点（1）在理论与实践中都更具说服力。

2.2 研究方法

目前国内外尚未有学者系统研究中国工业用地出让机制的理论框架。在尚有可能通过理论推演排除干扰因素的情况下并不适宜盲目的开展计量分析。博弈分析是目前情形下较优的研究方法。

博弈论适用于研究具有不同偏好的理性人之间的决策交互对于产出的影响[17]。其认为决定游戏结果的因素并非博弈的参与者，而是博弈规则本身。这颠覆了Adam Smith在Wealth of Nations中所确立的经济学观点：社会中所有人在追求自身利益最大化的过程中，常常能够推动社会福利的提升，甚至比其专门去从事提升社会福利的工作来的更加有效[17]①http://en.wikipedia.org/wiki/Adam_smith#The_Wealth_of_Nations.。博弈论广泛的应用于社会科学的各项研究中。王新与吴宇哲采用博弈论方法开展了关于工业用地出让价格的研究，选择讨论由两个地方政府参与的博弈模型，建立博弈讨论的规则体系，赋予参与者“低价”与“正常地价”的供地策略，设置相应的产出与成本因素计算其实际获利，最后通过博弈矩阵分析决策均衡[3-4]。本文将通过类似的模型推演，结合更详实的制度描述证明观点（2）与观点（3）是如何失效的，即解释地方政府与中央政府在工业用地配置过程中角色失效的本质原因。

3 博弈分析

在进行具体的博弈分析之前，需要作出如下的完整正式制度描述：

（1）地方政府对于行政范围内的土地拥有近乎绝对的控制力，并垄断了土地供给。

（2）地方政府追求GDP，财政收入等共容利益的最大化[14,19]。考虑到GDP与财政收入的高正相关性，故直接把共容利益考虑为GDP。

（3）地方政府可以采取市场配置（“招拍挂”制度）与计划配置的方式运用工业用地资源（行政划拨、协议出让、优惠政策与最低价政策）。

（4）地方主要官员任期普遍较短②根据《党政领导干部选拔任用工作条例》要求：地方党委、政府领导成员原则上应当任满一届；地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流。实际上地方主要官员任职时间普遍少于一届。《半月谈》2005年第3期的文章《“任期制”缘何失灵》的调查显示，中部某省90多个县（市、区）书记只有一位在岗位上干满一届，其他党委一把手在任内被调动岗位，任期制的执行仅有1%。更重视短期共容利益增长，不考虑长期绩效。

（5）地方政府采取市场配置方式时，地价为X元/m2；地方政府采取计划配置方式时，地价为Y元/m2；工业企业初始投资为Z1元/m2；工业企业年均产值为Z2元/m2。

（6）中国目前的资源禀赋是廉价生产要素（包含劳动力、土地等），而非知识与技术等高附加值生产要素[20]。（7）存在地方政府A与B，两者在自然与经济地理条件上同质③市场中必定存在其他参与者，但博弈时只需考虑任意两者之间的博弈模式。。C为某外资企业。各个政府、厂商绝对理性并相互独立，不存在任何共谋的行为。

（8）由地方政府与外资企业所参与的土地市场为买方市场[9]。

（9）本文以工业经济发达的苏州为例，根据该市2007—2009年的经济数据来确定（5）中各数据的关系。从2007—2009年，苏州市工业用地平均价格为262.53元/m2，每平方米工业用地外资产值大于66238.94元④在计算中，本研究以2007—2009年年均外资产值（参考苏州市相应年份统计年鉴）为分子，以工业用地面积总量作为分母（无法获取准确的外资使用的工业用地面积数据）。由此，实际外资单位面积土地产值将大于计算值。对于本文而言，采用该计算值不会影响分析结果。，初始投资强度不小于750元/m2⑤在计算中，本研究并未获得苏州工业园区关于外资投资强度的直接规定，但获取了内资企业的基本投资强度下限标准。本研究认为外资投资强度应大于内资投资强度，故采用该计算值不会影响分析结果。数据来源：http://ossc.sipac.gov.cn/source_html/MainPage.htm（“常见问题”，“基本建设立项”），数据首次引用时间：2010年9月23日，截至2012年4月19日仍无改变。。可设工业用地平均地价Y=a，则工业企业初始投资Z1=2.86a，工业企业年均产值Z2=252.31a，Z=Z1+Z2=255.17a。同期工业用地出让价格记录中最高单价为3750元/m2，以之作为市场价格（理论上，实际的市场价格不应超过该数值），则市场价格X=14.28a。

3.1 地方政府角色失效原因分析

如表1所示，在条件（1）至（9）下，A与B策略组合如下：

当B采取低价策略时：由于Y+Z/2＞0，故A应采取低价策略；

当B采取市场价格时，由于Y+Z＞X+Z/2，故A应采取低价策略⑥Y+Z=256.17a，X+Z/2=141.87a。。

表1 条件（1）至（9）下的策略组合Tab.1 The strategy set within the first to ninth conditions

最终，均衡选择为两者都采取低价策略。也就是说，正式制度在理论上将使得所有理性的地方政府牺牲工业用地来吸引外资，进而实现共容利益最大化的目的。实践中，并非所有地方政府都会做出如此的选择，例如商业文化与自治风俗等非正式制度在很大程度上促使浙江一些城市（宁波、温州等）选择通过市场经济的模式，即鼓励个体私营经济发展来获取最大的共容利益[29]。此种情状下，非正式制度修正并弥补了正式制度的缺陷。然而，地方政府普遍迫切的希望通过外资在短期内迅速的提升共容利益。这是由制度规则决定的经济产出。

值得注意的是，这里的外资可以扩展为大型企业的投资。博弈模型中A与B所追求的目的始终是GDP的最大化，因而吸引产值较大的大型企业就是工业经济的目标。Y+Z与X+Z/2之间存在114.3a的巨大差距，这意味着，地方政府面向大型企业存在114.3a的巨大优惠政策空间。地方政府愿意在免费供地的基础上给予大型企业各种补贴。尽管2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》国发［31］号文规定：“低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任”，但收效甚微。各地严格管制与工业企业补贴相关的信息与数据。本文只能通过媒体揭露的地方违规行为的报道来验证模型分析的发现。例如，2009年安徽省霍邱县（国家级贫困县，2008年财政收入仅为7.05亿元）因本地某矿业企业上马一个大项目，计划给予其6亿元的重奖。依照《全国工业用地出让最低价标准》，霍邱县工业用地属于13等，最低出让价为6.4万/亩。霍邱县出让工业用地给上述企业，不能低于此价格，更不能给予补贴和返还。而霍邱给予企业1.2亿元的“七通一平”费用补偿，平均到1600亩，相当于7.5万元/亩，此一项补贴已经超过了6.4万/亩最低价标准。再加上4万元/亩的所谓土地奖励，一亩地的各类补贴总额达到了11.5万/亩。即使企业按照最低价标准全额缴付了地价款，也可以获得将近1.8倍的与土地有关的补贴返还。霍邱县的决策符合本研究所设置的理性标准。根据模型推演，即便如此补贴工业企业，地方政府仍旧“有利可图”①http://news.163.com/09/0731/11/5FI2TCF500011SM9.html.。

由此可知：在正式制度安排下，理性的地方政府将牺牲工业用地的市场价值去吸引创造GDP能力较强的大型企业。在目前中国的资源禀赋条件下，这样的大型企业往往是外资企业。除非该地方具有特殊的非正式制度，例如浙江省一些地方的自治风俗等，否则所有理性的选择都将是低价供地，甚至包括天价补贴。因此，企盼通过地方政府改进垄断供地技术，进而解决土地低价与低效配置困境的假设（观点（2））是不切实际的。

3.2 中央政府角色失效的原因分析

通过博弈矩阵，能够清晰的解释在现有制度下，各种中央政府的监督措施是如何失效的。

增加假设：（10）中央政府对地方政府压价行为进行高额处罚，剥夺其通过低价策略获得的全部工业产出，额度为m，m=Z2。然而，中央政府正确施加处罚的概率为b，b的取值范围为［0，1］。假设中央政府能够安全实施正确处罚，b=1。如表2所示。

当B采取低价策略时：由于Y+Z/2-m＜0，故A亦应采取市场定价②Y+Z/2-m=-123.73a。；当B采取市场价格时，由于Y+Z-m＜X+Z/2，故A已经采取市场定价③Y+Z=3.86a，X+Z/2=141.87a。。最终，均衡选择实现了帕累托最优。然而，现实中并不存在完美的政府。b不可能等于1，需估计b值的大小。

表 2 条件（1）至（10）下的策略组合（b=1）Tab.2 The strategy set after adding the 10th condition（b=1）

表3 条件（1）至（10）下的策略组合Tab.3 The strategy set after adding the 10th condition

由表3可知，需要：

即：

当中央政府采用巨额处罚力度，且其正确施加处罚的概率大于75.5%时，地方政府A与B的选择才会归宿于帕累托最优。对于地方政府而言，随着各个城市基础设施的不断改善与物流效率的迅速提升，外资的排他性大幅降低（沿海城市与内地城市的工业发展条件日趋均衡），而竞争性充分（资本总是趋向利润更高的地区），成为了带有公共池塘资源特征的资源。Ostrom在分析中央监管措施对于公共池塘资源配置过程中的“囚徒困境”现象的改善效力时发现：监管者必须保证有大于75%的正确处罚概率，否则资源使用者的决策将不会有任何改变[21]。这与式5的计算结果类似。实际上，行政处罚远不可能达到Z2的水平。由于市场总是处在不停歇的变化过程中，政府所能掌控的信息量极为有限，依靠行政处罚迫使地方政府改变决策的措施几乎归于无效。可知，在现有体制下，最低价标准的意义在于通过承认地方政府的理性选择，直接强制修改了地方政府低价策略的下限。在一定价格范围内，随着工业用地价格的强制性提升，其利用效率也随之有限的增长。

通过上述博弈分析可知，在既定的游戏规则下，地方政府既不能自发的修正导致工业用地低价出让与低效配置的理性决策，也不能借助中央政府的强力监管改善困局，只能依托既有的特殊地方文化寻求突破。现实中，地方文化的营造往往是出于历史因素的长期积累，其需要消耗不可估量的巨大成本。营造适合的地方文化亦非可行的解决方案。本文主张：只有修改规则，才能真正解决工业用地低价出让与低效配置的困局。

除了土地市场监管者的角色，中央政府还具有制度限定的职能。通过中央政府的积极改革，可以使地方政府从土地议价过程中逐步退出（弱化其市场参与者的定位），并强化其市场服务者的角色，改变一元土地供给模式，引入多元土地供给主体，增强市场定价活力，配合地方政府角色转型。

4 结论

综上所述，希望依靠地方政府垄断供地技术更新，进而解决工业用地低价与低效配置困境的假设难以成立。在正式制度作用下，理性的地方政府都会为了完成GDP高速增长的行政责任去迎合大企业之需，牺牲工业用地的价值，未得到合理定价的土地资源利用效率低下。试图绕开正式制度的修正，通过中央政府强力监管的策略亦无法取得成功。这也是长期以来中央政府调控与监管政策普遍失灵的缘由。除非中央政府能够以极高的准确率对地方政府低价出让工业用地的行为施以高额的惩罚，否则其所采取的此类补救措施都无法改变地方政府低价供地的策略选择。正因如此，通过承认地方政府低价供地的策略选择，进而直接限制地方政府压价底线的最低价标准在目前制度安排下具有一定的提升工业用地价格与配置效率的作用。

因此，观点（1）成为了最具说服力的解释，即：工业用地市场所依赖的制度基础存在缺陷，导致了土地低价与低效配置。只有改变地方政府垄断一级市场供应的制度安排，避免土地成为其吸引投资的工具，才有可能推动土地低价与低效配置问题的解决。

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