黑龙江垦区耕地可持续利用的现状及对策

姜洪英 杨凤海 郭 刚 薛思学

(东北农业大学 资源与环境学院，哈尔滨 150030)

黑龙江垦区地处世界闻名的黑土带上，是目前我国三大垦区之一。位于东经123°40′～134°40′，北纬40°10′～50°20′之间，横跨小兴安岭山麓、松嫩平原和三江平原地区。

1 黑龙江垦区的自然条件及土地利用情况

1.1 黑龙江垦区的自然条件

黑龙江垦区土地总面积5.28万km2，耕地面积2.4多万km2。黑龙江省农垦总局下辖9个管理局，其中宝泉岭、红兴隆、建三江、牡丹江等4个管理局分布在三江平原东部和南部，北安、九三、齐齐哈尔、绥化、哈尔滨等5个管理局分布在松嫩平原北部。垦区共有114个国营农(牧)场，650个管理区，地势东低北高[1]。

1.2 黑龙江垦区的土地利用情况

根据2009年第二次土地调查数据，垦区土地总面积5 282 358.48hm2，占全省土地面积的11.6%，其中农用地面积4 533 366.79hm2，占全垦区土地总面积的85.8%；建设用地137 314.19hm2，占2.6%；其他用地面积611 677.5hm2，占11.6%[2](见图1)。

从图1中我们可以看出2005—2009年垦区整体的土地利用总面积。2005—2006年整体的土地利用面积没有增加，相反还呈现递减趋势，但幅度不大。2006—2007呈上升趋势且幅度较大，但从2007—2009年以来，垦区整体的土地利用面积呈现递减趋势，这说明垦区整体的耕地资源开发程度较大，后备资源开发程度大。从图2中2005—2009垦区土地利用总面积中可以看出，整个垦区的土地总面积在逐渐减少。由于高强度的开垦与开发，使得垦区的土地利用总面积在下降，开发程度已达到极限。

从图3中可以看出，在整个黑龙江垦区中，哈尔滨分局的土地利用面积最小，绥化、齐齐哈尔的土地利用总面积仅高于哈尔滨分局；土地利用总面积最大的是建三江分局，其次是牡丹江和红兴隆分局。耕地利用总面积也达到历史新高，后备耕地资源不足。所以从整体趋势来看，耕地资源再开发的空间变小，应切实保护垦区耕地，实现耕地的可持续利用。

2 耕地可持续利用中面临的问题

2.1 非法占用耕地

垦区相对地多人少，个别单位和群众对土地的保护意识不足，违法乱占现象还比较严重。少数村民违法占地、乱占滥用耕地的行为还时有发生，有些地方违法占地建房问题还很严重。主要表现：一是未批先建。在少数地方，特别是在一些经济发展好的地方，少数村民未批先用，造成既定事实，国土部门处罚后，再补办手续；有的边申请边占用，手续还未到手，房屋已经建成。二是批少占多。一些村民在批准的合法面积基础上擅自增加面积，造成批少占多。三是多处建房占地。少数村民借子女分家之名或以各种理由申请新建住房，多处占用宅基地。四是乱占滥用耕地。个别村民无视国家法律，乱占耕地建房，特别是在公路沿线。基层国土资源管理部门工作脱节，执法力度不强，导致近几年农民建房管理失控。加之执法监察人员少，执法工具配备不到位，无法及时发现、制止和查处违法占地。

2.2 土地供需矛盾日益加大，建设用地节约集约程度不高

随着城镇化、工业化进程加快，按照推进垦区城乡一体化建设要求，各管理局及农场、生产队人口大量增多，建设用地需求量加大，与农用地矛盾比较突出。垦区是全省农业现代化示范区，随着产业结构调整，交通水利电力等基础设施用地增多，各项建设用地剧增，造成土地供需矛盾日益加剧。垦区地域广袤，人口相对较少，各农场的生产队和管理区布局相对分散，建筑密度与容积率较低，土地利用率不高。垦区农村居民点人均用地达527平方米，远高于黑龙江省规定的标准，建设用地利用存在相当程度的粗放和浪费现象。农村居民点用地分散，且占地面积大，利用方式更为粗放。人地矛盾要求耕地发展遵循资源永续利用的原则，走可持续发展之路。

2.3 只占不补或占好补次现象严重

垦区耕地总面积在增加，虽然增加幅度不大，但是总量并未减少。保持耕地总量动态平衡，不单要保持耕地数量不减少，还要保持耕地质量不退化。垦区正在建设大农业示范园区，所需要的土地面积不断增加，而有些地方政府以次充好，占用肥力大、面积广的耕地，补充的耕地却是沙化、废弃的荒地及沼泽地。

2.4 耕地利用结构不合理，耕地利用效益不高

黑龙江垦区耕地有效灌溉面积占耕地总面积的比例为55.6%，其中易涝耕地面积62.6%。旱田比例过大、灌溉不配套，影响产量的提高。黑龙江垦区耕地中高产稳产田集中在建三江、牡丹江、红兴隆地区，地区产量分布不均，耕地整体利用效益不高。要坚定不移地按照“扩玉米、强耕作、增效益”的原则，加大种植业的调整力度，重点发展市场行情看好、经济效益高、劳动密集型的高效经济作物。国家还应加大对垦区的投入力度，加强基本农田建设，改善垦区的生产条件[3]

2.5 部分地区土地生态环境脆弱，只用不养使耕地总体质量有所下降

垦区对土地进行的大面积农业开发和各项非农业建设，使天然湿地和林地逐年减少，生态功能明显下降，生物多样性减少，部分地区出现风蚀严重、土壤沙化等生态环境恶化问题。过去三江平原东部农业开发以排水为主，修建了大量排水工程，疏干了地表水，改变了湿地自然水系分布，沼泽地普遍缺水，湿地已经开始旱化。松嫩平原北部坡地开发造成坡耕地多，水土流失较为严重。耕地利用中普遍存在只看当前不看长远利益的掠夺式经营，在土地利用中存在着索取多、投入少的现象，致使部分地区耕地质量有所下降。特别是一些坡耕地和风沙地，存在水土流失和土壤沙化问题，土壤结构已被改变，形成土壤障碍层。土壤肥力进一步下降，导致耕地质量下降。

基于上述黑龙江垦区耕地利用现状的分析以及耕地利用中面临的实质问题，为了确保国家的粮食安全，有必要对该区域耕地可持续利用的状况进行评价研究[4]，进而采取相应措施促进黑龙江垦区耕地的可持续利用，以实现黑龙江垦区可持续发展的目标。

3 促进黑龙江垦区耕地可持续利用的对策建议

3.1 切实保持耕地总量动态平衡

一是坚持最严格耕地保护制度，确保耕地面积稳定和质量提高。围绕党的十七届三中全会提出的“坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度”的要求，以确保国家粮食安全目标为中心，发展现代农业，巩固和加强农业基础和商品粮基地，全面加强耕地保护和基本农田建设[4]。要坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护示范区和监管体系，确保耕地面积稳定。以建设促保护，加大投入，逐步实现基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化，全面提高基本农田管理和建设水平。垦区到2015年耕地保有量达到213.38万hm2，到2020年耕地保有量215.38万hm2，规划期内基本农田保护面积198.67万hm2。

二是严格控制各类建设占用耕地，实现耕地占补平衡。到2015年通过土地整理复垦开发补充耕地0.8456万hm2，到2020年通过土地整理复垦开发补充耕地1.103万hm2，做到非农业建设项目用地实现占补平衡。

三是增肥地力，加大土地投入，提高耕地质量。提倡使用有机肥料，合理使用化肥和农药，推广高效、低毒、低残留农药，推广生物防治和综合防治病虫害的措施，尽量配合使用农家有机肥料。做到三结合，即用地与造地相结合、用地与养地相结合、开发与整治相结合,使整个土地系统实现一种靠自我调节能力维持生态平衡的良性循环。加大国家对垦区的投入力度，加强基本农田建设，改善垦区的生产条件[3]。加大科技投入，采取多种措施，全面提高土地资源的综合生产能力。

四是加大土地整理复垦力度。扎实推进垦区土地整治工作，以土地整理复垦项目为平台，充分发挥支农惠农政策的引导和支持作用，扎实开展田、水、路、林、村为主要内容的综合整治，进一步完善农田基础设施，改善农场职工生产生活环境，推动农业产业结构调整。全面推进土地整治重大工程和示范工程的申报和实施，强化项目建设管理，严格按照有关要求选定项目，规范项目招投标、勘测、设计、监理工作流程，建立健全项目监督检查、验收和后期管护等相关机制。

3.2 严格执法力度，坚决查处违法行为

国土资源、建设、公安等部门应该密切配合，通过动态巡查、执法检查、跟踪复查等方式，加强对农村违法违规建房的监管力度。在清理整顿乡镇(村屯)违法违规建房的同时，加强对顶风作案的监管，发现一起纠正一起，绝不姑息迁就。关于农房建设用地的管理，坚持做到“五个到位”。一是法规宣传到位。进一步加强土地法律法规宣传力度，使依法批地、依法管地、依法用地政策真正深入人心。二是动态巡查到位。建立国土资源动态巡查制度，把巡查区域具体落实到人头上，明确具体责任，发现违法占地就要及时制止，果断处理，把违法用地消灭在萌芽之中。三是严格执法到位。努力加强土地监察机构的力量，发挥土地监察机构的职能作用，对一些村民违法占地建房，特别是对乱占基本农田保护区的违法行为，必须依法查处，该拆除就拆除，该没收就没收，绝不能以罚代法。采用公开曝光的方式，达到查处一件，教育一片的目的。四是公开办事到位。乡镇(村屯)国土资源所实行“六个公开”，即公开办事程序、办事期限、办事纪律、批地条件、收费项目和标准、办事制度，决不准乱搭车收费，增加审批土地的透明度，自觉接受群众监督。五是全程管理监督到位。乡镇的国土管理员对农户建设用地管理应坚持做到选地定点、批后划线、中途检查、竣工验收“四到场”的全程管理，把“四到场”真正落到实处。对办理迁建的农户可以采取签订还耕合同的办法，敦促其自觉还耕。同时，也将其作为不自觉还耕行为的处罚依据。

3.3 实施耕地生态管护制度，切实加强耕地的生态建设

首先对造成农田污染的工业及城市“三废”要尤为警惕。水环境污染是农田污染最直接的原因,要严格限制污水排入。对布局不当、严重污染水域的企业,实行关停并转迁[5]。其次要因地制宜地进行耕地资源可持续利用的合理布局，保护生态环境。正确处理生态保护、农业结构调整和耕地保护的关系。加强垦区现代化农业产业带建设，逐步发展新型农业生产方式，发展生态农业，建立绿色食品生产基地。加强生态建设，做到土地利用和生态保护目标一致，协调生态地区的土地开发利用与生态环境保护。在保护和改善环境前提下，协调好土地利用与生态建设关系，进一步做好水土流失治理，积极营造生态防护林，巩固已有的生态退耕成果。各行业的发展要注重环保，不能以牺牲生态环境为代价。加强农业综合治理，实行生态退耕，确保耕地资源的可持续利用[6]。

参考文献：

[1]宋戈，梁海鸥，等.黑龙江省垦区耕地利用综合效益评价及驱动力分析[J].经济地理，2010，(5).

[2]黑龙江省垦区统计年鉴(2000—2009)[Z].

[3]李志伟，许皞，崔邢涛.河北省耕地可持续利用对策[J].国土资源科技管理，2005,22(3).

[4]张广翠.东北地区农业可持续发展的道路选择[J].人口学刊，2005，(1).

[5]张万春，尹辉，杨奇.南岳区耕地可持续利用研究[J].国土与自然资源究,2009,(1)：33～34.

[6]张彦博，张洪全.铁岭市耕地可持续利用对策研究[J].中国人口·资源与环境,2001，11(51).