地方财政可持续发展研究

郭子嘉，王振宇

(1.东北财经大学 研究生院，辽宁 大连 116025;2.辽宁省财政科学研究所，辽宁 沈阳 110002)

地方财政作为国家财政的重要组成部分，是地方各级政府行使职权的物质基础，其运行状况制约着地方公共产品的有效供给。但随着时间推移，地方财政高速增长的“红利”正在削减，某种程度上陷入了增长困境，出现了诸多新情况、新问题，亟须理性反思，积极谋求可持续发展的新理念、新思路和新路径。

一、地方财政的形成及现状

相对于计划经济时期的“统收统支”模式，地方财政属于上级的附属物，缺乏自主性、完整性，无严格意义的地方财政可言。地方财政的产生与发展，伴随着改革开放的历史进程，在20世纪80年代初至90年代初一系列放权让利思想指导下，通过不同形式的“财政包干”，逐步向“分灶吃饭”过渡。1994年的分税制改革则赋予了地方财政实质意义和内涵，给予地方政府较为独立的财政主体地位，实现了地方财政从“概念”到“实践”的重大转换，开启了地方财政的新时代。

我国现行的地方财政由省(自治区、直辖市、计划单列市①大连、青岛、宁波、厦门和深圳五市，属于省辖市的范畴，但其财政地位约相当于省级。)、市(地)、县、乡四个层级构成。2010年末，中国大陆共有31个省级、333个市级、2 856县级(含县级市、市辖区)、40 906个乡级②街道办事处、区公所为上级派出机构，称不上一级地方政府，但部分地方赋予了财政功能，若剔除其中的6 923个则地方财政单元数额为33 983个。实际上，居民、村民委员会也具有“准”政府的职能，在成熟的市场经济国家，这部分一般称之为基层政府，于是就有了“地方财政”(Local Finance)的概念。笔者认为，如果视之为半级政府的话，那么我国地方政府级次客观上为4.5级，这样广义上的财政单元数就会大量增加。(含镇、乡、街道办事处、区公所)，累计的44 080个行政区划数便是地方财政单元数。

2010年，全国地方财政一般预算收入为40 613亿元，占全国总量的48.9%。从级次上看，省级8 795亿元，占21.7%;市级13 103亿元，占32.3%;县级13 939亿元，占34.3%;乡级4 775亿元，占11.7%。从项目结构上看，税收收入32 701.5亿元，占80.5%;非税收入7 911.6亿元，占19.5%。

2010年，全国地方一般预算支出为73 884.4亿元，占全国总量的82.2%。从级次上看，省级15 387.7亿元，占20.8%;市级20 212.2亿元，占27.4%;县级33 639.9亿元，占45.5%;乡级4 644.7亿元，占6.3%。从项目结构上看，一般公共服务8 499.7亿元，占11.5%;教育11 829.1亿元，占16%;社会保障和就业8 680亿元，占11.7%;医疗卫生4 730.6亿元，占6.4%;环境保护2 372.5亿元，占3.8%。

2010年，全国地方财政自给能力①财政自给能力=本级一般预算收入÷本级一般预算支出。为0.55，其中:省级0.57，市级0.65，县级0.41，乡级1.03;赤字县为356个，其中:东部地区51个，中部地区92个，西部地区213个。

2010年，按常驻人口计算，全国地方人均一般预算支出为5 544元，其中:东部地区6 386元，中部地区4 474元，西部地区5 940元。按户籍人口计算，全国地方人均一般预算支出为5 542元，其中:东部地区7 251元，中部地区4 217元，西部地区5 542元。

2010年，全国地方财政供给系数②财政供给系数=总人口÷财政供给单位人员。为28，其中:东部地区32，中部地区26，西部地区25。

二、地方财政增长及其“困境”

一定时期内地方财政增长与该时期地方经济发展水平、公共需求、财税分配制度等密切相关。首先，改革开放以来，我国经济高速增长，经济总量由1978年的3 645.2亿元，增加到2010年的401 202亿元，年均增长9.9%，创造了中国经济发展“奇迹”，这为地方财政增长提供了前提和可能。其次，1998年所确立的公共财政改革取向，特别是近些年来民生财政的实践，已使地方财政从“小而窄”的活动范围，拓展至“大而宽”的社会公共需要，强力的支出“需求”拉动，客观上需要地方政府必须不断地做大财政“蛋糕”[1]。再次，1994年中央与地方财政关系框架的设计，选择了渐进式改革路径，即“基数+增长”的模式，这种激励增长的约束机制，“倒逼”着地方政府必须不遗余力地“增长”，从而促使地方财政收入规模的扩大。最后，现行的行政考核制度，主要信奉着“对上不对下”的基本取向，迫使地方政府竞相追逐GDP，这样地方财政也在不知不觉中步入了“财政经济主义”的循环。以上所有这些都驱动着地方财政收支规模不断增长、做大。

1995—2010年，全国地方财政收入年均增长19.6%。在此期间，1年在一位数区间增长，6年在10%—20%区间增长，9年在20%—30%区间增长。持续的高速增长，客观上做大了地方财政“蛋糕”。1994年地方财政收入仅为2 311.6亿元，到2010年则提高到42 488.5亿元，年均增加2 511.1亿元，16年间增长了17.4倍。地方财政规模的扩大，相应增强了地方政府“中观”调控支付能力，确保了政权运行、公教人员工资发放和重点、法定支出，较好地化解了体制转轨和结构调整中的矛盾和问题，弥补了市场失灵和缺陷，促进了地方经济社会的平稳运行。

面对后金融危机时代的巨大冲击，地方财政收入依然表现出强劲的增长态势。

事实上，“增长”与“发展”具有不同的内涵。“增长≠发展”，只有有发展的增长才具有可持续性。置身于地方视角，同样感受到地方财政“增长”的烦恼，并未享受到“增长”的快乐，有时甚至步入了“增长”的极限，也在不知不觉中陷入了增长困境:

第一，地方财政出现了“超能力”增长。地方财政收入GDP增长的高弹性，较好地反映出这一特征。1995—2010年，地方平均水平为1.13，15个年度中5年小于1，3年约当于1，7年远大于1(如表1所示)。总体水平大于1，就意味着地方财政的增长能力，不是构建在适度规模基础上，而是超现实、超可能的汲取。同样，地方财政支出GDP增长弹性，平均水平为1.16，也是属于上述情况。上述增长仅就地方财政预算内而言的，若将预算外、体制外的政府收入因素考虑在内，则属于超水平分配。这种“竭泽而渔”式的增长，客观上加重了宏观税负，伤害了微观经济运行的基础，影响着地方财政的可持续发展。

表1 1995—2010年地方财政“相对”增长情况 单位:%

第二，地方财政出现了“低质量”增长。2003—2010年，地方一般非税收入由1 572.1亿元增加到7 911.6亿元，年均增长26.0%，比同期一般预算收入、税收收入增幅高3.6和4.3个百分点;非税收入占一般预算收入的比重也由16%提高到19.5%。非税收入的“来五去五”特性，使地方财政的“含金量”大打折扣，也就是通常所说的“数字财政”与“财力财政”之间的矛盾。如果考虑到弄虚作假等不规范行为，如拉税转税、先征后返、寅吃卯粮等，则地方财政增长质量就会进一步降低。这种不实的增长，制约着地方财政增长的有效性。

第三，地方财政出现了“行政性”增长。相对于经济性增长而言，这种增长模式缘于现行的财政体制压力、地方政府间竞争和政绩考核制度。特别是1994年的分税制财政体制，选择了增量改革路径，较好地保护了地方既得利益。但随着时间的推移，这种渐进式改革也表现出一定的累退性，即大量选择共享税模式，使得“基数”越垫越高，而环比增量的“增长”越来越有限，这样地方政府就在不知不觉中步入了保“基数”之战，陷入了“基数+增长”的体制“陷阱”[2]。实地调查发现，在地方政府的某些县乡层级，为了确保完成上一年度的“基数”，自上而下层层分解指标任务，不惜牺牲生态资源环境，过分招商引资，甚至弄虚作假，形成了较为典型的行政主导性增长模式。这些华丽的数字，不只是虚化了地方财政规模，最终降低的还是地方政府公共产品供给能力。

第四，地方财政出现了“负债性”增长。1994年分税制改革时，构想了较为完善的地方税体系，而后10多年不断进行的共享、暂停、取消等项改革，使得地方税税源日渐枯竭。目前，中央税为4个，地方税为8个，中央与地方共享税为7个(如表2所示)。数量上，地方税可观，而实际上地方税收入规模(2010年)仅占全国的8.3%。地方税体系的缺失，地方政府事权的无限度扩大，加剧了地方财政收支矛盾。《预算法》虽明令禁止地方政府发债，实际上存在着大量变相的融资举债行为，特别是近几年地方政府融资平台雨后春笋般地出现，加剧了地方财政风险。审计署公告数据显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，省、市、县三级地方政府性债务余额共10.72万亿元人民币，占当年GDP总量的27%，是地方财政一般预算收入的1.6倍。从表面上看，地方债务风险可控，实质上地方政府不同程度上还存在着大量的隐性债务。地方财政增长的负债化现象，造成了代际间不平衡，制约了地方经济社会的可持续发展。

表2 2010年中央与地方的税收划分

第五，地方财政出现了“依赖性”增长。1994—2010年，全国地方财政支出由4 038.2亿元增加到73 884.4亿元，年均增长20%。而地方财政自给能力，则由1993年的1.02演化为2010年的0.55，17年间下降了46.1%。地方财政支出的这种高依赖性增长，源于中央政府的各类补助。1995—2010年，中央对地方的补助数额由2 532.9亿元增加到33 021.3亿元，年均增长18.7%。以2010年为例，地方财力的56.1%来自中央财政的“三税”返还、财力性转移支付和专项转移支付。特别是形形色色的各类专项，占三项转移支付总量的43.9%，囊括了经济社会的方方面面，这些专项资金自下而上申报，自上而下通过部门“条条”链条向下传递，且各部门自制办法、自定标准、独立运行，并要求层层配套，而到了财力拮据的县乡级，配套大多流于形式，只能是上级给多少钱办多少事——不完全供给地方公共产品，到最后就是县均每年迎接多达数十次的各类监督审计检查。地方性资源配置的中央政府统一安排，抹杀了居民丰富多采的消费偏好，导致公共产品供给的低效率。地方财政这种依赖性增长，虚增了地方财政规模，妨碍了地方财政的可持续发展。如表3所示。

表3 1990—2010年中央与地方财政自给能力

上述实证分析表明，当前地方财政的某些层级陷入了增长的“两难”选择:过分“激励”的棘轮作用机制，超出了帕累托改进的余地;过分“行政性”干预的增长，违背了财政经济规律。发展是硬道理，日益演进为增长是硬道理。地方财政某些有增长而无发展的增长、有收入而无财力的增长、单纯为增长而进行的“被增长”，破坏了增长的真实性、可靠性，加重了纳税人的经济社会负担，恶化了生态、资源和环境，弱化了政府财政再分配能力，加剧了地方财政风险，扰乱了财政分配秩序。因此，从增强地方财政增长的有效性出发，实现有发展的硬增长，是“十二五”时期贯彻落实科学发展观的首要任务。

三、地方财政可持续发展的路径选择

实现地方财政的可持续发展是一项复杂的系统工程，涉及到政治、经济、社会等诸多领域，需要重新审视地方财政增长速度与质量的关系，切实将其建立在客观、真实、可靠的基础之上。需要重新考量政府与市场的作用边界，合理调整中央与地方的财政利益分配关系，加速推进税制改革，加强法治财政建设，重构财政生态体系。

第一，增强地方财政意识。财政意识，就是人们对财政的认知度[3]。财政意识强弱是关系国计民生的大问题。当代财政不同于传统意义上的“家计”财政，也不只是政府“出纳”的角色。市场经济条件下的地方财政不同于计划经济时期的“下级”或“隶属”财政。增强地方财政意识，不只局限在地方政府特别是财政部门的范畴，而是各级、各部门的共同责任和共识。增强地方财政意识，一是增强规律意识，即尊重财政经济社会运行规律，不能主观臆断，求大求快，“洋跃进”。二是增强独立意识，充分信任各级地方政府，赋予其行使职能的财政权力。三是增强稀缺意识，财政是最为稀缺的资源，并非取之不尽、用之不竭，要做到取之有度、用之有效。四是增强风险意识，切实做到量力而行，量财而为，代际均衡。五是增强市场意识，充分运用财政政策工具，有效发挥市场机制在资源配置中的基础地位，避免资源配置行政化的倾向。六是增强法治意识，切实将政府理财行为构建在科学、民主、法治基础之上，实现从“人治”财政向“法治”财政的重要转型。

第二，适度降低地方财政增长速度。树立科学的财政增长观，充分考虑需要与可能，兼顾当前与长远，努力实现由数量增长型向质量增长型的重要转变，切实将地方财政增长的规模、结构、速度控制在经济社会所能承受的范围之内。一是适度降低地方财政收入增长速度，基本实现与经济增长相匹配，避免长时期、高比例汲取。二是适度控制地方非税收入的增长速度，降低国民和企业的非税负担。三是控制地方政府举债行为，清理整顿地方政府各类不合理、不合规的融资平台。同时，赋予地方政府必要的融资、举债权。四是控制地方财政支出规模和增速，科学界定财政供给范围和标准，加速地方财政从一般性、生产领域退出步伐，着力靠机制改善民生，回归政府财政满足社会公共需要的本原。

第三，改进中央与地方间财政关系。统筹兼顾中央与地方利益，赋予地方政府较为完整、相对独立的财政权，最大限度调动地方各级政府当家理财的积极性。一是积极探求“集权”与“分权”的平衡点，适度降低中央财政的集中度，通过减少共享税种、降低共享比例等，适度下沉财力，建议中央与地方政府间的财政收入初次分配比例控制在“50︰50”的水平。二是赋予地方政府适度的税权，这样做既有利于地方因地制宜地开辟新税源，又能解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。建议将那些保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限“让渡”给地方。三是完善现行纵向的财政转移支付制度，建议自上而下开展整合财政专项资源，大力压缩、归并各类专项，不断增加均衡性转移支付规模。

第四，加速推进税制改革。我国现行的税收制度，大体延续1994年的制度框架，虽然经历了近年来的两税合一、个税起征点变动、增值税转型等项改革，但流转税、间接税的主体地位没有改变。这种税制结构，适应了组织财政收入的需要，特别是确保了中央财政收入的稳定增长。地方税制的先天不足和逐年萎缩，伤害了地方政府的财源基础，迫使地方政府纷纷在土地、资源、环境上做文章，千篇一律地强调工业立省立市、立县、立乡，不惜代价招商引资，大规模房地产开发，造成了不规范竞争、产业趋同、产能过剩。因此，新一轮税制改革，在总体改进完善的基础上，亟须将地方税建设置于重要地位，确保地方各级政府拥有较为稳固的主体税源。

第五，统一政府财政权。政府财权部门化、部门财权法治化，是当前我国财政经济运行中的最大顽疾。从根本上解决“各路大臣都分钱”的问题，是“十二五”时期财政改革的首要任务，也是从根本上实现地方财政可持续发展的有效途径。为此，要从维护国家和地方财政经济安全的高度入手，通过完善各项财政法规制度，推进依法理财和“阳光财政”建设，深化政府预算改革(部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线)，整合政府财力资源，实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。

第六，推进地方财政生态建设。财政生态是指财政与各相关主体之间及其与外部环境之间在长期演进过程中，以财政性资金循环和流动为纽带形成的相互联系、相互依赖、相互作用、相互竞争，并具有较为稳定的结构秩序和一定自调节功能的动态平衡系统[4]。从其体系框架来看，主要包括财政生态主体、财政生态环境与系统平衡机制三个方面的内容。地方财政的可持续发展，亟须引入生态系统的理念来考量，不能孤立、片面地就地方财政而论地方财政，需要以更加开阔的生态视野进行综合设计，特别强调改革措施的系统、协调与互动，避免步入形式简单的“钱穆制度陷阱”。

[1]王振宇.财政收入增长与政府财力资源优化配置[J]. 财经问题研究，2007，(12).

[2]王振宇.分税制财政体制“缺陷性”研究[J].财政研究，2006，(9).

[3]孙文学.论财政意识[J].地方财政研究，2005，(7).

[4]王振宇，连家明.财政生态:概念引入及体系框架构建[J]. 财政研究，2009，(8).

[5]张跃，朱芳草.探索可持续发展的新思路——地方政府短期行为和地方保护主义下社会福利损失的一个模型分析[J].河北经贸大学学报，2010，(2).