关于对 土地调查 及其成 果应用问题的若干思考

杭州市国土资源局 许永标

关于对 土地调查 及其成 果应用问题的若干思考

杭州市国土资源局 许永标

一、土地调查

土地调查是土地资源管理工作基础的基础，目的是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实、准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源提供依据。根据《土地调查条例》规定：国家根据国民经济和社会发展需要，每十年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。

第二次全国土地调查（以下简称“二调”）以来，国家高度重视年度土地变更调查工作，多次强调“调查数据务求真实、准确，要尽可能整合各项检查需求，一次调查兼顾多方面工作”、“要把监管事项，诸如土地违法、占补平衡、增减挂钩、矿业权管理、地质环境等尽可能整合进去，一并开展”、“尽可能反映多方面管理业务信息，并与‘一张图’建设和‘批、供、用、补、查’等监管衔接”。因此，今后对变更调查、调查成果的要求将越来越高，成果的应用范围也将逐渐扩大。目前，调查成果应用出现了多元化趋势，不仅应用于国土资源管理中，还应用于林水、农业等非国土资源管理领域。在应用过程中已展现了新的特点，同时也出现了一些新的问题，需要今后在调查要求、调查机制、业务衔接上进行思考和改进。

二、土地调查成果应用情况

土地变更调查成果除直接用于土地统计制度服务，还应用于土地卫片执法检查、耕地保护目标责任考核、年度土地利用计划使用等各项国土资源内部管理工作中，同时还应用于林水、农业等其他政府管理部门，主要情况如下。

1、土地卫片执法检查。一是土地卫片执法检查以年度变更调查和遥感监测成果为基础，其土地卫片执法检查图斑是从变更调查和遥感监测成果中提取，包括本年批准本年建设图斑、本年未批先建图斑、往年批准本年建设图斑以及其他新增疑问图斑。二是违法用地耕占比例计算时，采用了变更调查成果中部分新增建设用地的占用耕地数据，包括本年批准本年建设占用耕地、本年未批先建占用耕地。

2、耕地保护目标责任和年度土地利用计划考核。

在《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》（国土资发[2007]207号）文件中明确规定：“实际耕地面积与新增建设用地面积的确定以土地变更调查数据为依据”、“实际耕地面积作为耕地保护责任目标考核的重要依据”、“实际新增建设用地面积作为年度计划指标执行考核的重要依据”。因此，年度变更调查耕地、新增建设用地数将作为耕地保护目标考核依据。

3、耕地占补平衡考核。通过变更调查中耕地增减变化和耕地坡度分级面积情况，核查新增建设用地占用耕地、补充耕地情况及补充耕地质量情况，实现耕地占补平衡考核。耕地减少情况有建设占用、生态退耕、灾害损毁、农业结构调整；新增耕地情况有土地开发、土地整理、土地复垦、农业结构调整。

4、基本农田保护面积考核。以变更调查中基本农田上图入库数据量作为年度基本农田考核保护面积。基本农田范围以新一轮乡（镇）土地利用总体规划确定的基本农田保护范围，套合土地利用变更调查成果，分析得出基本农田保护面积。

5、其他国土资源管理工作应用。土地利用现状图、数据库等土地调查成果是土地利用总体规划制定与修编、“一张图”综合监管、耕地后备资源调查、批而未用土地调查、辅助农用地转用和农村土地综合整治项目审批、城市建设用地监测等国土资源管理工作的基础数据和重要依据。

6、为政府其他管理部门服务。土地利用现状成果已为气象灾害防御规划（气象部门）、水资源保护开发可持续性分析（林水部门）、粮食生产能力分析（农业部门）和人口普查人口密度统计（统计部门）等相关政府部门管理工作提供基础数据和基本数据服务。

三、土地调查及其成果应用存在问题

1、调查成果权威与调查规程问题。土地调查权威性不够，“数出多门”情况依然存在。不依法调查、不实事求是、不尊重调查成果以及调查规程的不确定性已影响到调查成果权威性，如土地调查是否按现状调查还是按审批调查、土地分类中耕地和风景名胜等地类认定、可调整地类是否视作耕地管理或取消、批而未用土地认定标准、大比例尺勘界成果引用、未批先建变更时序等调查规程问题。

2、调查协同机制与数据衔接问题。现土地变更调查已将年度建设用地审批、土地开发复垦整理、基本农田调整补划、违法用地调查等情况，均反映在土地变更调查成果中。但其上图依据涉及规划、耕保、执法、整理中心等多个部门，由于各部门的业务数据内涵与要求不一致，导致在数据上图后，调查成果与部门统计数据有矛盾与冲突，存在土地调查部门横向协同与数据有效衔接问题，如基本农田保护范围内的非耕农用地是否按基本农田保护面积计算，开发复垦范围内的农田水利设施用地是否可按新增耕地计算。

3、调查成果与成果应用问题。由于调查时段、技术标准、统计口径等不一致，导致调查成果与成果应用上不一致，如年度变更的新增建设用地数据与用地审批、用地计划的新增建设用地因时间差使得年度计划考核上有歧义，变更调查内建设占用耕地、新增耕地与“先补后占”占补平衡要求错位。

四、土地调查及其成果应用若干建议

1、加强土地调查机构建设和调查机制建立。目前土地调查工作一般由地籍管理部门具体承担，而土地调查过程和成果应用涉及到卫片执法、规划耕保、用地审批等众多业务部门；现变更调查集中在年末，“一年变更一次”、“一次变更一年”，任务重、难度大。因此建议，一是要加强土地调查机构和队伍建设，从国家到地方建立完善专门、相对稳定的土地调查机构，以适应新形势下土地调查工作的需要。二要建立变更调查共同责任机制，做好各部门间的业务衔接和数据沟通，实现调查数据与卫片执法、土地利用计划、规划耕保、用地审批、占补平衡等部门业务数据衔接。三是要建立日常数据动态更新和维护机制，将已审批的建设用地项目、已验收确认的新增耕地及调整补划的基本农田及时变更、上图入库，化解年末集中变更、数据集中对接的压力。

2、完善土地调查规程和标准。一是要完善土地调查技术规程和标准特别是年度土地变更调查技术规程，提高其相应法律地位，相对保持稳定利于变更调查工作尤其是日常数据变更更新工作。二是衔接大比例尺勘界成果引用、开发复垦整理等业务中涉及土地调查相关的技术规程和技术标准，完善有关地类的内涵，解决地类确认中的不一致问题。三是细化未批先建、往年批准本年建设的有关标准和要求，建议未批先建图斑依据上一年度违法用地执法监测成果上图，避免当年按未批先建图斑上图、下一年按整改复垦图斑复垦的重复变更。

3、重视土地调查及其成果应用工作。一是依法调查、实事求是，营造共同重视调查的良好环境。二是尊重调查成果、维护调查成果，加快研究建立地类更正程序，对确属错误的地类和确属合理的地类流向应予更正并纳入年度变更调查。三是建立土地调查成果应用机制，深化土地调查成果应用，将土地调查成果应用纳入日常土地管理中，实现成果应用最大化。