政策缝隙对社会稳定的影响——以苏州“通安事件”为例

朱德米，李 燕

（同济大学经济与管理学院，上海210804）

政策缝隙对社会稳定的影响
——以苏州“通安事件”为例

朱德米，李 燕

（同济大学经济与管理学院，上海210804）

公共政策作为政府调节利益分配的基本手段，必以公平或公正作为首要准则。当前，政策实践中出现的大量“缝隙”导致政策在横向与纵向的比较中有失公正。由政策不公给部分政策利益相关者带来的相对剥夺感，对社会稳定构成了很大威胁。本文以苏州“通安事件”为例，对政策缝隙对社会稳定的消极影响进行分析，提出通过“无缝政策”实现社会稳定由反馈控制到前馈控制、由“刚性稳定”到“韧性稳定”的转变。

公共政策；政策公平；政策缝隙；社会稳定

一、社会稳定:内涵与影响因素

社会稳定是指社会秩序所处于的一种相对平稳、安定的运行状态。探讨政策缝隙对社会稳定的作用，首先应对我国社会稳定的总体形势、影响因素及其成因进行梳理。学界对于我国已进入“矛盾凸显期”的观点基本保持一致，但对于我国社会稳定形势的总体状况存在一定分歧：一种观点是“动荡说”，即认为由于受到全球金融危机的影响，在未来一定时期内随着社会分配不公的扩大，“社会冲突将更加激烈，中国会发生较大的动荡”。另一种与此针锋相对的观点认为，虽然在改革中出现了许多问题，“但中国社会总体上是世界上最稳定、最活跃的政体;中国的现状体现了中国式社会主义体制的优越性,‘中国模式’是后发国家的榜样”。[1]第三种观点选择了一条中间道路，认为我国社会总体上处于“亚稳定”的状态，是指“由显性或隐形的社会矛盾和问题所造成的社会紊乱状态”，[2]但这种紊乱还不至于再导致严重的社会动荡。其实，以上三种观点均认可了转型期各种社会不稳定因素的存在，只是在社会不稳定的程度上存在分歧。总的来说，以中国社科院于建嵘教授为代表的多数学者支持关于我国社会“亚稳定”状态的论断。

进一步，影响我国现阶段社会稳定的首要因素在于日益频发的各种社会矛盾与冲突，有学者按冲突的激烈程度将其分为“合法形式的社会矛盾与非法形式的社会矛盾，前者包括信访、民间纠纷、劳动争议、民事诉讼、行政诉讼，后者包括非法群体性事件、违法活动和犯罪活动”。[3]对于引发这些矛盾冲突的原因，深层次的有两个方面：“一是经济利益分配不均而导致利益冲突；二是利益主体诉求表达渠道不畅。直接原因是政府部门或社会组织面对复杂的社会纠纷时未能及时进行恰当的化解。”[4]从公共管理的角度，可从宏观、中观与微观三个层面对引致社会矛盾的原因进行考察。宏观层面主要指的是体制变革与自身缺陷所致的社会不稳定，主要包括“经济体制向市场经济转轨所导致的经济差别；政治体制改革滞后，腐败呈蔓延趋势，加之民主‘缺失’；文化体制改革所引起的文化市场化所引起的信仰混乱和精神危机”。[2]中观层面则包括与各项体制相配套的各种机制如诚信机制、社会保障机制、利益分配机制等的缺失或运转乏力，以及政府所实施的各种公共政策、项目决策所存在的大量问题。微观层面，政府部门及其官员的具体行为包括公务行为和个人行为，对公民合法权益的侵犯已经成为大规模群体性事件的主要触发点。

二、公共政策：以公平为价值向度的利益分配手段

现代社会中，对利益的分配与调节主要发生在两个领域，一是私人领域，这里市场通过交换与竞争机制起主导作用；二是公共领域，这里政府作为公共管理者通过各种公共政策实现特定的目标。仅仅凭借市场机制对利益进行分配，必然导致公平与效率的严重失衡，这为政府介入社会生活提供了最基本的理由。公共政策，作为一项对“社会进行的权威性价值分配”[5]的手段，“是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”，所以，公共政策的实质就在于对各种利益的分配、调节和整合。

公平或公正，是“社会制度的首要美德”，[6]2公共政策作为当今社会一项最重要的制度性安排之一，必应以公平为其核心价值取向，以自身的公平性为前提来发挥其价值分配与利益调节的功能。这是由公共政策的本质特征——公共性所决定的,而公共性的实质性要求在于追求公共利益、维护社会公平。在公共政策的语境下，公平有着特定内涵，一种较为契合的说法是“各种互不相让的要求间达到的一种恰当的平衡状态”，[6]9即公共政策的公平性，取决于该政策是否能使各利益相关者间的利益诉求达致平衡与协调。事实上，任何一种公平都是相对而言，利益分配也只有在比较中才得能出公平或不公的判断，也只能在彼此间的对比中逐渐达到调节与平衡的状态。所以，与权利公平、机会公平等不同，公共政策的公平作为一种规则性公平，应从比较性的横向与纵向两个维度进行分析。首先，从政策公平的横向维度来看，一项公平的政策就要求对所有的政策目标群体一视同仁，同样问题同样对待。在具体问题具体分析的同时，将政策差异限定在目标群体可接受的限度内，不得以“因势制宜”为由来破坏政策的普适性。其次，从政策公平的纵向维度来看，就是要求公共政策在时间上的变动，前后必须保持一定的稳定性和连续性，任何一项公共政策都涉及对公众利益的分配与调整，而利益是经不起过于突然与频繁的变动的。我国正处于社会发展的转型期，多元利益格局的存在，社会异质性的不断增强，各种资源稀缺性的日益显著，这些都不可避免地导致了各利益主体间的相互矛盾与冲突，而公共政策作为政府调节利益分配的主要手段，必须要立足于公平的基础之上，通过公平性提升其合理性、合法性与权威性，才能保证其“规范、导向、调控及分配功能”[7]得到充分发挥。

三、政策缝隙与政策公平

“在公共政策的制定和实施过程中,人们会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策,并根据公平要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。”[8]显然，公共政策的公平性直接决定了政策目标群体对该项政策的接受程度。公共政策作为现代国家政治过程的主要产出，是政府运用国家权威对社会进行治理的主要工具，政策的公平性直接取决于政策制定与执行主体即政府及其官员的理性程度与政策能力。然而，政府部门因其内部结构性与外部条件性缺陷而存在着失败，具体到政策制定层面，由于受到时间和空间的双重制约而使政策存在“缝隙”，政策主体在制定政策时所受到的限制包括：一是政府的有限理性，政策制定者不能及时获得制定政策所需的各种充分、有效的信息；二是政策制定主体缺乏预见性，对于政策在时间上的变动，未能对变动后的政策后果进行充分估计和评价；三是政府部门及其官员自身作为一个“利益集团”，在制定政策时出于自身利益的考虑而故意制造“缝隙”；四是下级政府部门在细化和执行上级政府部门制定的政策时，自由裁量权的不当使用，加之信息的漏损与失真，下级政府过度强调本地区的“实际情况”，从而导致同一“上位政策”在具体落实过程中在地区间存在过大差别；五是政策目标群体及主要利益相关者在政策制定过程中的“缺位”与“失语”，使政策本身逐渐偏离了公共性的基本价值取向。由此而导致的政策缝隙，会给公共政策的公平性带来负面影响，降低了政策的合理性与可接受性，最终导致政策失败。

所谓政策缝隙（policygap），是指由政策差别和政策变化致使公共政策在空间与时间上相比存在不公平性、不合理性的政策缺陷。本文所指的“政策缝隙”不仅指政策本身的不完备与不合理之处，而且关注存在于不同时间、空间中的政策间的比较。这里，根据政策缝隙形成的不同原因，从时间与空间两个维度对政策缝隙进行考察。第一种可称为政策的“时间缝隙”，是指同一政策由于时间上的变动所导致的政策断点、前后严重脱节甚至是相互矛盾的现象。这一缝隙的存在，使同一政策目标群体的利益发生较大幅度的调整，政策在时间上的前后不一致，危及政策的纵向公平性。利益相关者通过对政策前后的纵向比较，认为自身境遇不断下降，自感遭遇不公而产生心理不平衡感，导致对政策的不满。与上文的“时间缝隙”相对应，第二种是政策的“空间缝隙”，指旨在解决同一类型社会问题的公共政策，在同一行政区域内的不同地区间尤其是相邻地区间存在的“政策歧视”现象，即同样的问题不能得到同样的对待，政策在相互比较中就显示出其不合理的一面，直接影响政策的可接受性，是对政策的横向公平性的破坏。不同地区经济社会发展情势可能的较大差异并不能成为针对同一客体的政策方案间存在过分差异性的充分理由。尤其是相邻地区的政策目标群体间存在着“攀比心理”，差异性极有可能导致相比之下处于“劣势”地位的目标群体心理上的不平衡，从而激起公众对该政策的抵触甚至反抗情绪。

由此可见，公共政策制定者由于受制于时间与空间的双重制约而导致政策在时间与空间上的“缝隙”，对政策公平性的“纵向”与“横向”公平构成威胁，从而大大降低了政策的公平性与合理性。作为一种明显的政策缺陷，政策不公的直接结果就是政策失败，并使处于不利地位的利益相关者产生“相对剥夺感”，进而极有可能成为影响社会稳定的消极因素。

四、政策缝隙激发社会冲突：以“通安事件”为例

“国家的权威和信任度是社会秩序的核心。”[9]一方面，公共政策不仅是现代国家政治过程的主要产出，更是政府运用国家权威对社会进行治理的主要工具。另一方面，公共政策作为一把“双刃剑”，若运用不当也可能成为危害社会政治稳定的诱导性因素。“政策首先与秩序有关，政策暗示着系统和一致性”，[10]“一项合理的公共政策是有效配置资源、协调社会矛盾、管理公共事务的调节器和安全阀，而一项不合理的公共政策则会制造新的矛盾、提高制度成本乃至浪费社会资源”。[11]故从某种意义上来讲，“社会公共秩序就是政策秩序”。[12]就此而言，2010年的“通安事件”为此提供了典型例证。

“通安事件”起因于极为不公平的拆迁补偿政策。2003年以来，苏州市高新区以建设各类工业园的名义，陆续向下辖村镇拆迁征地。2010年初开始，新一轮征地再次启动。在这次拆迁中，同等面积补偿金额超过2008年以前的3倍以上，这其中包括每户近40万的土地宅基费，而2008前并无此项补偿款，且2003年拆迁时通安的补偿标准也比相邻地区如苏州产业园区低至数倍。村民们举证指控该笔款项被镇、区政府工作人员克扣、吞并，并屡次向有关部门反映后未果，群情激奋，最终导致大规模群体事件爆发。从2010年7月14日起一个多星期内，村民们向镇委镇政府领导索要“被克扣的”动迁补偿款遭拒，怒砸镇政府，挟持镇委书记王军，并走上马路，封堵312国道。集聚人数飙升过万，群众与防暴警察发生言语和肢体冲突，部分群众被打伤，4名起哄的安徽籍青年民工被抓。21日，虎丘区政府紧急宣布通安镇暂停动迁，镇党委书记王军和镇长孟晓瑜就地免职。然而，持续一周的苏州通安镇群体性事件未被平息，反呈连锁反应趋势，类似事件开始在数个邻镇发生。“通安事件”的发生及其连锁反应，虽然背后反映的是当地村民对征地拆迁可能滋生的贪腐行为的痛恨，但整个事件的导火索即直接原因可归为当地政府的拆迁补偿政策在时间上以及空间上存在的严重不公：一方面，2008年通安镇的同等面积的拆迁补偿标准就比苏州工业园区相差数倍；另一方面，2008年以前的征地拆迁与2010年的征地拆迁相比，每户能得到的拆迁款落差近40万，补偿标准也相差近3倍之多。前者可视为该地区征地拆迁补偿政策的空间缝隙，后者则是该补偿政策的时间缝隙。而导致这一政策裂缝的原因，主要是由于当地政府（主要是镇一级）部门及其官员为了满足部门与个人私利，无视拆迁居民的切实利益，非法运用自由裁量权对上级部门统一的补偿政策进行“变通”，擅自克扣补偿款，故意从空间和时间上制造政策缝隙。而原拆迁居民倍感自身利益受到侵害又无法通过合法途径维护自身的合法权益，最终酿成了这场本不该发生的“重大事件”，对该地区的公共安全与社会秩序稳定构成严重威胁。

对于由公共政策缝隙而导致的政策不公所引发的社会冲突机理，可做如下分析：

首先，任何一项公共政策均针对的是一个或若干目标群体，而非某个个人，而政策目标群体作为个体理性行动者的集合，虽然各自的目标函数不同，但追求各自效用的最大化却是相同的，故他们通常选择成本最低的手段以维护自身权益。在当今的法理社会中，成本最小的手段为制度内所认可的合法手段，因而一般情况下，公众通常会采取合法手段实现其目标。但我国法律规定，政府制定公共政策属于一种不可诉的抽象行政行为，所以当公共政策“缝隙”造成政策在空间、时间上的严重不公时，公众合法的申诉途径过于狭窄，加之转型期社会各种民意表达渠道受阻，面对这种情势，公众自觉制度内的合法手段不足以实现自身的效用目标，于是选择诸如“暴力抗法”等制度外的非法途径来争取自身的利益，这就给社会稳定带来巨大隐患。上例中原拆迁户与当地群众即在“相对剥夺感”的驱使下，心怀对补偿政策的不满和抗议，从而克服集体行动的困境，最终引发公众与政府的对峙与暴力冲突。

其次，由于公众对某项政策的不满直接指向政府，这时政府不再只作为第三方或调节者的角色，任何一项公共政策以公共权力的合法运用为前提，反对一项政策就是反对政府及其公权，这样就使政府本身尤其是基层政府成为了社会冲突的一方。当政府（尤其是各级基层政府）直接面对各种“非法事件”时，自觉无任何缓解和回旋的余地，又不能充分利用社会组织来充分调解和化解矛盾，在上级政府“维稳”任务的压力之下，基于“强政府”的传统信念，直接动用“暴力维稳”或其他压制策略就成为其逻辑上的必然选择，而这种暴力维稳的形式极有可能造成公众与政府间矛盾的升级恶化，两者间信任关系断裂，进一步加剧社会的不稳定程度。政策缝隙对社会稳定的消极影响过程如下图所示：

五、结语

有学者认为，社会政治稳定的发展大致要经由三个阶段：“从政策性稳定，到制度性稳定，再到价值性稳定”，[13]我国显然尚处于第一个阶段。由政策缝隙导致的政策不公，严重影响了我国政策性稳定的实现，从而阻碍了社会稳定向更高阶段的发展。因此，政府在政策制定过程中，如何有效预防政策发生裂痕，以及在政策缝隙业已存在的情况下如何及时进行填补，防止类似“通安事件”的再次发生，通过“无缝政策”实现社会稳定由反馈控制到前馈控制，由“刚性稳定”到“韧性稳定”[1]的转变，确实是值得学界与政策制定者深入研究的重要问题。

[1]于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架[J].学习与探索,2009，(5).

[2]陈宇宙,刘爱芳.基于制度的社会亚稳定根源探索[J].探索,2010，(4).

[3]胡联合,胡鞍钢,王磊.影响社会稳定的社会矛盾变化态势的实证分析[J].社会科学战线，2006，(4).

[4]徐晓海.“凸显期”社会矛盾化解机制体系的创建[J].长白学刊，2010，(5).

[5][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社,1999：29.

[6][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，译.北京:中国社会科学出版社,1988.

[7]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996：4-9.

[8]周庆国.公平:公共政策的核心价值向度[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2009,（11）.

[9]杨雪冬.风险社会与秩序重建[M].北京:社会科学文献出版社,2006：270.

[10][英]H.K·科尔巴奇. 公共政策[M].张毅,韩志明,译,长春:吉林人民出版社,2005：12.

[11]陈潭.政策缝隙、实践困局与制度反思——以“人和婚变”为个案的分析[J].中共南京市委党校南京市行政学院学报,2007，(5).

[12]邹荣，秦宾.公共政策与社会政治稳定的内在关联分析——基于对公共政策基本属性的考察[J].楚雄师范学院学报,2010,(12).

[13]聂运麟.政治现代化与政治稳定[M].武汉:湖北人民出版社,2000：7.

D60

A

1002-7408（2012）01-0020-03

朱德米（1972-），男，江苏人，同济大学经济与管理学院教授，博士生导师，研究方向：公共管理理论与方法、城市发展与管理；李燕（1988-），女，新疆奎屯人，同济大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：公共管理理论与方法、公共政策分析与评估。

[责任编辑：张亚茹]