民生性事权分配的经济法解析*

叶 姗

(北京大学法学院，北京 100871)

民生性事权分配的经济法解析*

叶 姗

(北京大学法学院，北京 100871)

民生性事权是指政府从事民生性事务的职权和职责，而民生性事权的分配则是指民生性事权在中央政府和地方政府之间以及同一级政府的不同职能部门之间的划分和配置。通过考察民生性事权在中央和地方之间分配失衡的实际情况，可以确立其在中央和地方合理分配的原则，进而进行规范上的构造。基本公共服务的事权应当尽可能由较高层级的政府承担，或者有能够与之匹配的地方财力支应，而非基本公共服务的事权则可以由较低层级的政府承担。

民生性事权 事权分配 实证解析

一、问题的提出及范畴之提炼

“处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”，[1]P275而中央和地方的财政关系更是其中的核心所在，然而，这一问题始终没有得到很好的解决。衡量一个国家的财政是集中的还是分散的，可以从财权和事权的集中度两个角度考察。至于财政集中抑或财政分散更有效率，理论上尚未形成统一的认识，也没有确切的证据可以证明。尽管我国的“经济分权范围远远超出财政分权”，[2]P10但是，整个经济体制改革却是以财政体制改革为突破口的。经济分权使得省级及以下地方政府承担了大部分事权，而划分预算收入和制定税法规范的权力则持续向中央集中，与此同时，地方财政支出的规模越发不受控制。

单一制国家未必实行财政集权模式，恰恰相反，在过去几十年中，单一制国家也出现了财权和事权都向地方转移的明显趋势，只是，后者的程度要深得多。一般来说，单一制国家的中央政府承担了主要的事权，而联邦制国家的联邦政府仅承担有限的事权。发达国家注重通过法律的形式来规制中央和地方的财政关系，合理划分和清晰界定中央和地方政府之间的事权和财权，明确市场和政府在稀缺资源配置中的基本分工，规范中央和地方政府的宏观调控和市场规制行为。我国过分依赖经济政策和规范性文件，“中央政府和地方政府应各自承担和共同承担的公共事务划分不清，各级政府行为中的错位、越位和缺位现象并存。”[3]

但凡实行政府分级和财政分权的现代市场经济国家，中央和地方的财政关系都极为复杂。只有在科学划分财政级次、清晰界定事权以及支出、合理分配预算收入的基础上，才能建立规范的政府间财政转移支付框架，进而实现地方政府的财力与事权相匹配，促进地区间基本公共服务均等化。我国现阶段的基本公共服务包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务。然而，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号，简称“分税制决定”)只是划分了中央和省级财政的预算收入，没有涉及到省级以下财政的预算收入的划分问题；也只是简单规定了中央与地方的事权和支出划分的原则：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。我国现正处于从建设型财政向民生型财政转变的重要时期，近几年的中央预算案中更是表现出民生支出及与民生密切相关的支出逐年递增。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(2011-2015)》提出，“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。”民生不是单独的预算科目，它包括与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出以及农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出。中央对地方税收返还和一般性转移支付的大部分资金以及中央国有资本经营预算和政府性基金预算的部分资金都用于保障和改善民生。

本文运用“权利-义务”、“职权-职责”的分析框架，依据“市场-市场失灵-政府-政府失灵-依法调控”的思维路径，选择研究的是中央和地方都涉及到的事业发展支出中的法律问题，特别是在考察民生性事权在中央和地方之间分配失衡的实际情况的基础上，探讨其该当如何分配的原则及其规范之构造。笔者将与民生直接相关的事权提炼为民生性事权，即政府从事民生性事务的职权和职责，它规定了政府承担的民生性事务的性质和范围。这一范畴与美国法中“公民权利性支出”概念的内涵和外延有异曲同工之妙：“公民权利性支出是一个充满了变化的项目，很难准确地说出谁应该得到救助和谁不应该得到，一个人实际上对真实存在的东西无法评价。原因是，公民权利性支出是历史的产物，不是逻辑的产物。”[4]P232-233

二、民生性事权分配失衡的实证解析

民生性事权的分配，是指民生性事权在中央政府和地方政府之间以及同一级政府的不同职能部门之间的划分和配置。民生性事权的分配是存在于分税制改革中的一个现实问题。由于“分税制决定”确立的中央和地方的权力分配模式称不上是一种财政分权制，充其量是一种税收分成制，再加上“分税制决定”本身只是国务院发布的规范性文件，分税制改革所确定的制度框架已经屡屡被后来的所得税收入分享改革、税费改革以及政府收支分配改革所突破。财政资金如何在中央和地方政府之间划拨，如同税收如何在中央和地方政府之间分配的问题一样复杂，这实质上是中央和地方政府之间的权力分配和相互间的财政关系问题。

“中国地方政府拥有的资源远比财政收入雄厚，承担的地方事务远比财政问题宽泛。”[2]P13客观来说，经济建设型财政注重经济建设支出的制度安排在过去几十年确实发挥了重要的作用，有力地推动了经济与社会稳定发展和财政收入稳步增长，缔造了举世瞩目的中国经济奇迹。政府主导型的经济增长模式之所以能够创造出前所未有的效率，与分税制改革及其后一系列财政体制改革所秉持的“税权持续向中央集中，事权却不断向地方分散”的理念有着高度的契合关系。分税制改革以来，年均财政收入增长率约为20%，地方财政收入占全国的比重基本稳定在45%～51%之间，而地方财政支出占全国的比重则一直处于上升态势：从1990年的67.42%上升到2012年的84.70%。由此，反映出地方政府事权的范围在不断扩大。中央和地方的财政关系从来都是我国政府间关系的核心。一般认为，地方政府的财力紧张，而中央政府的财力雄厚，因此，中央需要下放税权给地方。然而，这样的认识有一定的偏颇之处。2006年党的十六届六中全会提出的“要进一步明确中央和地方的事权，健全财力和事权相匹配的财税体制”，主张用“财力与事权相匹配”来处理中央和地方的财政关系，替代了以往“财权和事权相匹配”的提法，实际上是修正了通过财权分散来实现地方事权的思路。换言之，地方事权实现的关键在于地方获得足够的财力而不是享有充分的财权。“集中财力，解决分配秩序混乱和财力分散的问题，迫切要求实行集权模式；而地区发展的不平衡和保障公共物品的有效提供，以及各部门、单位的特殊性，则要求财力的相对分散。”[5]P77

财权与事权相匹配，是指在划分财政收支权时必须以各级政府的事权为基础，根据事权的大小来划分财政收支权。事实上，事权与财权不相匹配主要表现为财力与事责不匹配。[6]因此，“财力与事权相匹配”的说法更加符合现实。“财政支出和税收权利安排的基本问题包括：明确各级政府的事权和相应的财政政策；确定哪种事权和财政政策工具的结合最适合集权，哪种最适合分权。”[7]P67财政支出结构和税收权利安排是影响市场主体的利益和行为的两个同等重要的维度。1998年底，全国财政工作会议提出财政体制改革的目标是建立公共财政，主要就是针对财政支出结构的调整问题。“无论是中央或地方政府，其存在的最终目的是能有效地提供公共财政，……但是一个国家内多层级的政府便出现哪些公共财政应由中央提供、哪些公共财政应由地方政府提供的问题”，[8]P76这仍然是一个没有完全达成共识的难题。

“政府支出项目的目标看起来很容易确定，但实际上是一个比较复杂的过程。”[9]P176有学者提议将事权的概念适时转变为公共服务职责，即“各级政府具体承担的公共服务供给责任”，进而指出，“政府间公共服务职责的划分将不再是主要依据行政隶属关系”，“政府的公共服务职责规定了各级政府承担社会经济事务的性质和范围，……一级政府公共服务职责的界定决定其财政支出的责任和规模”。[10]笔者认为，这样的说法不无道理。就民生性事权分配问题而言，不仅涉及到政府相对市场而言的职能定位问题、涉及到政府的价格高低问题，而且涉及到中央和地方的财政关系问题、涉及到地方政府承担的事权结构的设计及其优化问题。适当地上收事权、适度集中事权到中央，不仅符合大国(特别是单一制大国)惯例的制度安排，而且还能够强化“财权集中在中央”的正当性。事权在中央政府和地方政府之间的分配，既要解决外部性由谁来承担的问题，又要甄别公共物品提供中相关信息的复杂程度，还要考虑各级政府的制度安排的激励相容程度。概言之，“(不仅)应当按照管理复杂性、受益范围激励相容等原则科学界定中央和地方政府的职能，(而且要)通过税制和政府间转移支付制度保证这些职能有相应的财力支撑。”[11]P12-13从以上几个标准来衡量，我国中央和地方政府之间的职能划分过于分散，许多应当由中央政府承担的职能，中央政府却没有承担起来。

“无论在概念上还是在现实中，行政机关都是难以被排除的。……核心问题在于，政府之间的哪一种权力分配方式最能促进效率。”[12]P168-169简言之，市场是稀缺资源配置的基础性手段，市场可能存在各种失灵的情形，需要政府的介入以矫正市场失灵和保障经济秩序。政府介入市场经济运行的程度、深度和广度，既是市场与政府之间的关系的体现，又决定了事权在各级政府之间分配的结果。然而，“中国的各级政府间财政关系感觉总是不太顺，也不太科学，哪一级政府该做哪些事情不是很清楚。”[13]P179地方自有财力是由地方依据中央制定的税收法律法规取得的收入，而地方获得上级政府的税收返还和转移支付，则分别是分税制改革时对地方期待利益的承诺和对地方自有财力不足的补充。如果说地方自由财力决定于税收法律法规、税收返还决定于税制改革的安排，那么，转移支付则取决于自有财力不足的认定。“最近几十年，……与社会计划相关的现金支出增长异常迅速。政府支出的增长主要是由明确的政府政策造成的，而不是由诸如‘鲍莫尔病’或‘瓦格纳定律’等技术因素决定的。”[14]P30简言之，民生性事权总体规模的膨胀和地方财政支出的迅速增长是一个世界性的现象，因此，讨论民生性事权在不同国家的不同层级政府之间的分配具有现实的意义。“在地方政府力量比较强的国家，其地方政府往往被赋予了核心的福利职能，如教育、医疗以及其他社会服务”。例如，西班牙、意大利等，其“地方政府拥有独立的、有时是和中央政府分享的在社会福利、医疗和教育方面的立法权。”[15]在民生性事权的分配问题上，如布坎南所说：“决定政府角色的性质是一个经验性的问题，其答案是不确定的，而且，随着时间的变迁而会有所改变。”[16]P22事权的分配方向是不确定的，分配的比例也可能经常变化。

在经济合作与发展组织(OECD)成员国中，“教育”、“医疗卫生”以及“社会保障和就业”是财政支出结构中的三项核心公共服务，是现代国家各级政府最重要的事权。有学者从民生性支出的划分情况总结出以下几个特点：(1)中央政府的支出责任普遍占据主导地位；(2)除个别国家外，省级政府承担的支出责任相对有限；(3)地方政府普遍在教育支出中占据重要地位，但在医疗卫生和社会保障方面发挥的作用有限。[10]尽管各国财政支出结构的差异很大(见表1)，但是，欧洲国家和日本的“社会保障和就业”支出的比重极高，而美国和韩国的比重都低于20%。相比之下，我国财政支出的结构具有明显的注重经济建设、轻视民生支出的特点，这种结构必须进行相应的调整。至于财政支出结构调整的方向，到底应当如何确定呢？“预算支出的投向，直接影响着市场主体的行为，本身就是一种重要的调控。”[17]P164尽管这三项都属于民生性支出，但是，三项支出也存在本质的区别：提供良好的教育一直是民生性事权的核心，而医疗卫生以及社会保障和就业则侧重于实现社会成员的生存权。

表1 中国与部分OECD国家民生性支出占全部支出的比重①

北欧三国为瑞典、丹麦和挪威，转型三国为匈牙利、捷克和波兰。中国1是根据财政部《2010年全国公共财政支出决算表》(政府公共预算)计算所得；中国2是加上财政部《2010年全国社会保险基金决算》中的数据：将基本医疗保险待遇支出加入“医疗卫生”项，剩余部分加入“社会保障和就业”项，再计算相关财政支出的比重。OECD成员国的数据②是2007年的。我国的复式预算体系目前包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算，因地方国有资本经营预算的编制工作尚未完成展开，仅考虑中央国有资本经营预算的数据。财政部《2010年中央国有资本经营支出决算表》的社会保障和就业支出127.1亿元用于补充全国社会保障金，《2010年全国政府性基金支出决算表》的地方教育附加支出185.89亿元、江苏省地方教育基金支出2.22亿元、残疾人就业保障金支出103.95亿元、政府住房基金支出101.46亿元等，难以直接与政府公共预算合并计算。

从表2、表3两个对照谱系来看，教育事权由中央承担的部分基本维持在5.15%～5.81%之间；医疗卫生事权则处于1.53%～1.7%之间；社会保障和就业事权较为波动，在3.61%～5.97%之间；文化事权逐步由8.15%下降到3.42%；住房保障则由4.69%提升到7.89%。相比同一年度的预算数和决算数，不难发现，每一年度民生性支出的执行结果都和预算不同，而且，其变动的方向和幅度各异(见表2)。至于教育事权占中央和地方各自整体财政支出的比重，分别为4.41%～5.27%、16.01%～17.64%；医疗卫生事权分别为2.28%～3.07%，5.07%～6.44%；社会保障和就业分别为7.52%～7.88%，11.72%～13.11%；住房保障分别为1.12%～2.33%，0.71%～6.42%；文化分别为1.00%～1.14%，0.67%～0.75%(见表3)。需要强调的是，受制于篇幅和难以获得地方的数据，本文的分析暂到中央财政和全省财政总和为止，尚未深入到省级以下各级财政之间如何分配民生性事权。笔者相信，随着各级政府预算的不断公开，这一问题能够有效解决。

表2 中央和地方各项民生性支出占全国该项支出的比重

表3 中央和地方各项民生性支出占各级财政支出的比重③

“我国30年改革发展中政府角色转变的过程，是政府职能的调整过程，实际上集中反映了政府转型的历史进程与政府职能的阶段特征。……推进以民生为重点的社会建设，取决于政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用的确立。”[18]P1702011年，全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出38108亿元；农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35629亿元。④两者合计占全国财政收入的比重超过了70%，那么，能不能说我国的财政已经是民生型财政呢？这样的判断似乎为时过早。“大量应由中央政府管理的事务，在中国基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。”[19]P6中央在向地方下放基础教育、医疗卫生以及社会保障和就业的支出责任的同时，仅仅为这些公共服务提供有限的财政转移支付资金，这种与众不同的做法使民生性财政大打折扣。由于省级、地市级财政纷纷效仿中央财政，但省级以下财政一直没有建立起规范的分税制，省级、地市级财政“不断集中自己的税权，下放和推诿事权，最终导致了县乡基层财政的普遍吃紧和普遍困难，事权的重心基本上都压到了基层。”[20]P174地方政府在承担民生性事权方面有比较优势，但是，它在收入方面却没有太大的优势。“属人性或地缘性之‘基本服务’主要表现在教育、交通、社会福利及公共卫生和医疗照顾上。因此，满足‘基本服务’之‘基本财政需求’的财源，主要应来自于税课收入。”[21]P26承前所述，事权的分配是划分财权的基础，财力需要与事权相匹配；同样地，民生性事权的分配也需要相应的财力支应，因此，如果不考虑财力因素，民生性事权的分配不可能顺畅。“中国一方面分配给城区、县和乡等级的政府沉重的职责并提供必不可少的社会支持以及几乎全部公共服务，另一方面又没有通过收入分配或者政府间转移支付系统充分支持地方政府提供这些服务时所需的支出。”[22]P389

三、民生性事权合理分配规范之构造

“中国的体制是向地方分权的威权主义体制，或简称为分权式威权制，其主要特点是中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权相结合。二者的紧密结合使中国的体制在世界上独一无二。”[23]P32事权的分配既是政府和市场的界限的反映，又是中央和地方的关系的体现，通常的结果都是地方政府负责提供大部分的公共服务，比中央政府承担了更多的财政支出责任。实际上，任何一个国家中央和地方的政府间财政关系都不可能是简单的，这是由公共服务的本质决定的。政府间财政关系的复杂程度取决于诸多因素，其中的关键是政府层级的多少、各层级负责的事务及财力的匹配和层级间的责任体系。“这种政府间财政问题取决于支出责任的分配，然后设计一种关于收入的权力、共同的收入来源、与支出责任相匹配的转移支付的政府间财政体制。”[24]P391对于民生性事权分配问题亦然。政府间财政关系的基础是政府的事权，即各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共服务、管理公共事务的权力。与之相应，财权是指各级政府所享有的组织财政收入和安排财政支出的权力，其核心是征税权，包括征收和支配两层含义，包括哪些税种由哪一级政府来征收并支配其收到的税收收入的权力。“财政划分以事务划分为基础的作用在于，使各级政府之施政计划容易先做事务层次之比较、整合，然后以之为基础判断各级政府之财政需要，以划分财政收入，编列预算……”[21]P26通过征税权获得收入而且可以随意支配的属于自有财力的范畴，而通过其他途径获得收入而且可以支配的则属于可支配财力的内容。“中央政府之职务与地方自治之职务划分之后，因职务所需经费之来源，应如何划定，就可以容易解决了。”[25]P176有效组织财政收入和合理安排财政支出是相互联系的，两者是不可偏废的。

“尽管市场经济的最妙之处在于它能产生有效的结果，但是不一定能够实现社会公平”，“原则上，政府干预可能会增进福利”，“政府失灵不仅是一种可能，更是无可置疑的现实。有时是因为政府无能，有时是因为腐败，有时很难区分哪个因素起的作用更大。总之，政府也会出错”。[26]P50-57简言之，在讨论民生性事权的分配之前，难以回避的问题是：政府应当做什么、可以做什么以及能够做什么。如学者所言，“在政府方面，主要不是在于去做那些个人已经在那里做的事体，不是在于比个人会做得好些或坏些，而是在于去做那些现在还没有人在那里做的事体。”[27]P239-240那么，事实上，我们的政府是不是在做没有人愿意做的事情呢？从另外一个角度来说，教育、医疗卫生以及社会保障和就业是否属于市场不愿意生产和供给的物品呢？答案并不是一般所认为的那么理所当然。也正因为实践中对于上述物品的性质在认识上存在重大的分歧，使得三个领域都存在程度不同的市场竞相提供相关物品的现象。

有关地方政府提供公共物品的优越性的陈述和判断由来已久：“地方政府对本地居民的偏好和需求更为了解。因此，由地方政府提供地方性的公共产品，就能提高经济效率。”[28]P195而单一制国家和联邦制国家各层级政府之间的关系有着本质的区别，特别是中央政府和地方政府、联邦政府和州政府之间的关系相去甚远。前者的相互间关系较为强烈，中央政府管理和控制着地方政府的人事、事权和财权；后者的相互间关系较为薄弱，联邦政府不干预州政府的人事，事权和财权的分配也大多由宪法直接规定。“在中央集权制度下，中央政府支配全国的财政，……因此，各国中央与地方财政收支的分配，与政治制度、历史文化及社会背景有关。”[29]P467当然，需要强调，两种类型的国家也有共性，公共资金资源毕竟是有限的，其不能在新增社会财富中占据过大比例，也不能过分介入市场。“如果所有的地方政府在预算约束上都采取不负责任的态度，则由此形成的财政问题将迫使中央政府面临困境。”[30]P210

从表4来看，财政收入丰沛的省级财政在教育上的投入要稍高于财政收入匮乏的省级财政，山东省的比例最高、西藏自治区的比例最低；医疗卫生、社会保障和就业等事权的分配比例大体相当，青海省的情况特殊一些，用于社会保障和就业以及住房保障方面的支出偏高。“无论单一制或者是联邦制国家，政府间事权划分的格局有趋同性，单一制国家也在趋向向下放权，而联邦制也在不断加强中央的控制能力。”[31]事权从联邦政府向州和地方政府下放的明显趋势也是从20世纪80年代开始的，“如果这种分散化过程继续下去，州和地方政府将在未来的经济中扮演越来越重要的角色”。[32]P342以美国为例，联邦、州和地方“政府都是由选民选举产生的，没有哪一级次的政府是作为另一级政府的地区性部门而运作的”，“关于哪家政府应当提供哪些服务，州和地方政府可以进行选择，以保持财政的多样性”，事实上，“主要由州和地方提供的服务包括：公共安全、教育、文化与娱乐、运输等”。[33]P550-551

表4 中国部分省份的民生性事权占本级一般预算支出的比重⑤

“所谓事权合理化，就是应该按照市场经济的客观要求，界定好各级政府自己的职能范围，政府既不能越位，也不能缺位，……必然要促使政府的职能和财政的职能进行一系列的调整和变化。”[34]在目前有关政府和市场关系的法学研究中，很少有学者从“政府的价格”的角度来讨论政府介入市场经济运行的深度、广度和频度。笔者认为，各级政府介入市场直接取决于各级政府能够获得的财政资金的多寡；而且，能够筹集到的财政资金的质量也决定了财政资金使用的具体投向和领域。“不断增加的医疗保健、社会安全和公共养老金，以及监狱和公共债务利息的成本已经使政府的价格处于巨大的上升压力中。然而，这种压力已经让大范围的税收增长遇到了巨大阻力。”[35]P18换言之，政府是非常昂贵的，而且，越来越昂贵，如果民生性事权所覆盖的范围及其向下分散的趋势不受到一定的限制，减税(即便是结构性减税)的可能性更加是难以期待的。“权力下放程度、地方政府的开支和借贷分担以及收入分配安排等都应当根据各国具体国情进行调整，并且取决于很多政策和政治因素。”[36]P55

有学者提出，中国的“公共服务多样化、分散化，应该让省政府发挥关键作用。省政府要对全省公共服务的提供情况负责，中央政府要保证基本公共服务的均等性和满足一定的质量要求，并为此兜底(并提供均等化的财政支持)。”[37]P126然而，加强中央财政的筹资能力，提高其促进基本公共服务均等化的宏观调控能力这一理想的制度设计并没有得到实践很好的贯彻。如果说目前预算的编制和执行都存在一些不尽如人意的地方，财政转移支付资金分配的决定和使用问题已经成为其中最严重的一个问题，“在理论上，各级政府都有兴趣把支出转嫁给其他各级政府和组织，开支被转嫁给自己，”[38]P210那么，就只有根据民生性事权本身的特点进行必要的控制，才能很好地解决分配问题。美国也存在同样的情况，“公民权利性支出的增长没有什么特别神秘之处。其中一个原因，就是越来越多的人有资格获得公民权利性支出”；“第二个原因，是由于救助的自动增加机制，这也适用于所有的主要退休项目以及食品券项目和医疗保险项目”；“其他原因可能是成本增长，特别是卫生领域成本的增长等因素”。[39]P241-242

“社会保障方面，单一制和联邦制国家有相似之处，联邦或中央政府都承担绝对主体的事权。”[31]与发达国家相比，最令人难以置信的是，我国把社会保障和就业事权主要分配给政府结构中的低层政府，这种做法是不多见的。“当面对财政压力时，每级政府都试图把支出责任转移给下级政府，而尽可能保留更多的收入。各级政府间成本的分摊更多的是由其相对权力决定的。结果，较低级次政府倾向于不履行支出责任，剩余收入按其意愿支配。”[40]P34由于财政转移支付的资金规模日益庞大，给财政收支平衡带来了极大的压力，在财政分权的框架下，欠发达地区的财力与其事权严重不匹配，无法为民生性事权的实现提供充足的资金。在我国，基本养老保险基金只是刚刚实现了省级统筹，其他社会保险基金基本上只在省级以下统筹。简言之，要改变事权过于分散的现状，首先应当向中央集中的是社会保险。“社会保障财政责任，是政府的社会保障职能与财政职能的有机结合，是政府对社会保障承担责任的财力基础和基本形式。……由于我国区域经济不平衡问题非常突出，中央财政负有平衡全国社会保障水平的重任，这就要求社会保障财政责任适当集中于中央财政。”[41]P192～197各国社会保险体制不尽相同：养老保险通常由中央政府或联邦政府管理；医疗保险较为复杂，有的国家由中央政府负责，有的国家由中央政府和地方政府共同负责，如日本，我国主要是由地方政府负责管理和筹集资金，中央政府给予财政转移支付支持。“绝大多数国家在收入再分配公共服务方面的职责要比其他所有公共服务方面的职责具有更高程度的集权性。……各国在社会保障、社会福利和住房补助等方面的职责的集权程度都相当高。”[42]P524

我国“中央政府一方面主要依赖人事权控制地方政府，保证地方政府能执行中央政府的宏观政策；另一方面给地方政府自主权处理地方事务以提供激励机制，并保证地方事务能在极不相同的条件下得到适当处理。”[23]P35从决算统计数据来看，我国医疗卫生事权的比重显著低于OECD国家。如果将复式预算的各张表格和目前游离于预算外的资金考虑在内，以全口径财政收支加以考察的话，这部分的比重更低，医疗卫生事权向地方的分散程度更高，由此也导致医疗卫生事业的种种乱象以及医疗卫生体制改革屡屡以失败或不甚成功而告终。与西方发达国家相比，中国的情况确实更特殊一些，毕竟这个国家太大，承载着地球上近1/4的人口，无论是地区发展还是城乡发展都极不平衡，稀缺资源配置失却合理性的问题极为严重，其制度设计必定是非常特殊的。有学者早就提出了以下建议，“中央政府主要负责社会保障法律法规和重要政策的制定，在条件成熟时可将基本养老保险基础部分逐步过渡到中央统筹管理；地方政府则具体负责社会保障、就业和医疗卫生服务项目的组织实施。”[43]笔者认为，就医疗卫生项目而言，要改变“以药养医”以及其他医疗卫生事业中经营性和营利性倾向过于严重的问题，确实应当考虑确立民生性事权应大部分集中在省级财政的办法。

单一制国家的教育事权的分配与联邦制国家有明显的区别。“在联邦制国家中，教育支出联邦承担的事权较少，并且联邦教育支出中多为对高等教育的支持，而管理则多由省及以下负责；在单一制国家中，中央政府则承担了重要的教育支出责任，承担了高等教育，初、中等教育中央补助而由地方负责。”[31]百年大计，教育为本。当前收入分配差距过大的主要原因是人的能力的差异，而教育无疑是影响人力资源水平高低最重要的因素。各国的州和地方政府最大的财政支出项目都是教育，通常占到其全部财政支出的1/3。“教育所以适合列为基本服务，其理由为：除其成果对于个人之根本性外，通常还会表现在所得税上。而所得税为国税。是故，教育经费适宜由中央政府负担。至少在地方政府无力负担时，中央政府应利用财政调整给予充分支持。”[21]P43众所周知，教育应当是分层次的，至少包括高等、中等、初等和学前教育等几个层级。一般认为，高等教育可能更多地属于中央或省级财政的事权，而中等以下的教育更多地属于地市级及以下层级财政的事权，这样的划分表面上看是没有任何问题的，但是，九年制义务教育作为我国教育政策中的核心，本该属于需要均等化的基本公共服务的范畴，而某些地方县乡两级财政的困难却影响着基本教育事权的实现效率。

“实行分权制，在中央政府和下属单位之间分散征税权，才是有效率的”，然而，需要考虑的问题是，“从宪法上明确的分权制和分散财政权力，能否有效地全部或部分代替对征税权的直接控制”[44]P207呢？答案并不是那么显而易见的。但是，可以肯定的是，民生性事权的分配问题必然是前置于财权的划分问题的，笔者同意，“在越来越重视和关注民生问题的过程中，我们有必要借鉴高福利国家的经验，要充分利用市场和地方政府的作用，避免出现政府特别是中央政府包袱过重的问题。”[31]笔者认为，分税制在财权的划分和事权的分配上所做的努力是值得肯定的，然而，它没有解决好财政资金的有效筹集和妥善使用的问题。“对政府征税权的任何限制，都会加强绕过财政渠道直接获取人们的产品和服务的动机，……单凭征税限制本身可能不足以有效控制政府。”[44]P196-197除了民生性事权分配的比例不尽合理外，为促进地方财力与民生性事权相匹配的财政转移支付，也存在很大的问题。如果不解决财政体制和转移支付结构不够科学合理的问题，⑥民生性事权就可能成为地方财政支出规模不断膨胀和地方要求财权下移的一个似乎充满正当性的借口，显然，这样的理由是不充分的。

四、简短的结论

本文基于经济法理论对民生性事权分配进行的研究，在对民生性事权分配失衡的实证解析的基础上，试图确立合理分配民生性事权的原则和规范。笔者致力于更多地发现民生性事权分配中的错位现象，进而为其复位提供经济法理论上的支持。当然，讨论这一问题很可能导致无解的结果。考察西方发达国家民生性事权分配的比例和内容，也会更多地发现这确实是一个“各师各法”的充满异质性的问题。本文的基本结论如下：

1.民生性事权在中央和地方之间实际分配最大的特点是：无论教育、医疗卫生，还是社会保障和就业等，都高度向地方分散；同时，分税制正式体制内的财权(特别是税权)分配却持续向中央集中，而财政转移支付制度的规范性、效率性和公平性都极差，地方自有财力根本不足以匹配提供均等化基本公共服务的事权，民生性事权实现的绩效可想而知。

2.民生性事权应当确定在中央和地方之间合理分配的原则。民生性事权可以分为基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务的事权应当尽可能由较高层级的政府承担，而非基本公共服务的事权则可以由较低层级的政府承担；即便暂时无法实现这样的配置，也需要强调由较低层级的政府承担的基本公共服务的事权，应当有与之匹配的地方财力支应。

注释：

① 住房保障支出是我国近年新开始编制的、甚具中国特色的民生性事权方面的预算科目，这项配合“福利分房改为货币分房”政策的措施究竟是进步还是退步，尚有待观察。民生性事权的核心仍是前三项。

② 转引自白重恩等：《公共财政促进结构转变的若干问题》，载吴敬琏主编：《比较(48)》，北京：中信出版社，2010年版，第35页。

③ 表2和表3的数据来源：财政部网站公开的2008～2010年的全国财政决算表格中的相关数据计算而得。

④ 财政部《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，2012年3月5日。

⑤ 数据来源：《中国统计年鉴(2011)》中2010年的数据，参见http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.基于比较的需要、囿于篇幅，笔者选择了该年度财政收入排全国前五位和最后四位的省级财政的数据。

⑥ 审计署《国务院关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2011年6月27日。

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EconomicLawAnalysisofAllocationofRoutinePoweronLivelihood

YeShan

(Law School of Peking University，Beijing 100871)

Routine power on livelihood refers to authorities and duties of affairs on livelihood which is taken on by government, while allocation of routine power on livelihood is deployment and division among central and local governments and different functional departments of the same level of government.Principle of reasonable allocation of routine power on livelihood between central government and local governments will be established specification structure will be made, on the basis of consideration of actual condition of imbalanced allocation of routine power on livelihood among central and local governments. Routine power on basic public services should be taken on by higher level of government as far as possible, or local financial abilities should support the routine power, while none basic public services can be taken on by lower level of government.

routine power on livelihood；allocation of routine power；empirical analysis

DF51

A

(责任编辑：唐艳秋)

1002—6274(2012)04—003—10

国家社科基金青年项目《实现经济稳定增长目标的促进型法研究》(09CFX002)的阶段性研究成果。

叶姗(1977- )，女，广东惠州人，法学博士，北京大学法学院副教授，研究方向为财税法、社会法、经济法总论。