武器装备一体化采办国际比较与启示

李来恩 曾 立

武器装备一体化采办自上世纪50年代在美军以海军“特种计划办公室”和空军“西方发展部”的形式面世以来，武器装备一体化采办正越来越频繁地被运用于各国的军事采办，并以其特有的优越性逐步得到军方的认可，形成了目前各自较为成熟并行之有效的采办管理体系。针对各自的国情，每个国家对于武器装备一体化采办的理解以及如何加以实施都有着不同的特色。因此，各国独到的一体化采办理念和丰富的实践经验，对于推进我国武器装备采办体制改革，具有非常重要的借鉴意义。

美军的“IPT”模式

美国于20世纪80年代中期开始，一直以IPT（IPT: Integrated Product team）模式进行着对一体化采办的探索和实践。IPT小组以集思广益的方式，集中不同领域成员的专业智慧，有效实现对装备预先研究、型号研制、采购、装备使用和维修保障，以及采办的商务、财务和技术等全系统全寿命管理，实现对装备系统全寿命的各个阶段和各要素的综合协调，无缝衔接，能在较短时间内制造出效费比较高的装备产品。

1、美军装备采办的机构设置

美军国防部早在1986年就建立了由四级指挥线构成的IPT体系，分别由国防部负责采办的副部长担任第一级国防采办执行官，着重于战略指导、计划评估和解决重大问题；各军种负责研究、发展与采办的助理部长兼任第二级军种和主管部门的采办执行官，确定并解决计划项目问题，确定计划状况，寻求进行采办改革的可能性；主管部门的将军或高级文官担任第三级计划执行官，集中于计划项目的执行；具体负责该项目的军官或文官担任第四级项目主任，主要负责协助制定采办策略，权衡费用和评估方案，并协调工作层IPT的工作。当项目不够大，不足以需要自己独立的IPT时，可以建立一类IPT用以负责一组相关的项目。在这种纵向的体系里面，各级负责人只对上一级业务负责人汇报，减轻了负担，同时也确保了采办项目管理职能从国防采办执行官直接落实到具体的项目主任，使各部门职责更加明确。

2、美军装备采办管理运行体系

美军的采办过程划分为4个阶段：方案与技术开发、系统研制与验证、生产与部署、使用与保障；里程碑有3个，分别设置在方案与技术开发、系统研制与验证、生产与部署3个阶段的起始处。如果上一个研制阶段的工作没有完成，或在阶段评审中没有达到预定目标的，就不允许进入下一个阶段；经过项目办公室研究并报上一级主管部门批准，可以限期承包商继续完成未完成的工作，并组织再次评审和决策；如果项目办公室一致认为承包商已无能力完成该项目的研制任务，可以向上级管理部门提议撤消合同。分阶段决策与逐段推进恰恰能有效避免采办过程中的风险，有效控制经费，控制项目的进度和履行。

3、美军装备采办特色

美军的IPT形式是一个高效的组织管理模式，它能为装备一体化采办提供全面的支持，并具有胜任任务的适当技能和丰富经验。IPT形式的特色非常明显，总结起来有以下几点：

①有一套切实可行的工作计划，对采办过程中必须解决的问题针对性很强。

②将采办项目领域的专家集中在一起，保证了项目管理与实施的整体性与全面性。事实证明，这种管理体系能够合理简化采办层次，提高采办效率。

③在任务过程中的各个阶段，设有重新评估产品和工作的措施，能保证项目宁缺毋滥，并为以后的武器装备一体化采办积累经验。

④IPT小组随采办项目的需要而启动，随采办任务的完成而终止，极大地打击了寻租行为。

M1A2＂阿布拉姆斯＂主战坦克

M777A1轻型牵引式榴弹炮

CH-53E“超级种马”直升机

⑤能够保证各个IPT之间的信息共享、提高其成员的综合素质并保持其内部成员的连续性。

英军的“精明采办策略”模式

精明采办策略作为武器装备一体化采办的一种经典模式，最早出现在1998年英国国防部《战略防务审查》中，其核心是通过加强采办管理与策略选择，降低武器装备成本，提高采办效益，以解决装备采办管理过程中存在的诸如项目延期交付、经费超支、采办程序复杂、信息化程度偏低等各种问题。

1、英军装备采办机构设置

1971年，英国国防部成立装备采购部，统管全军武器装备的研究、发展、生产和销售，武器装备采办基本实现了集中统一领导和全系统全寿命管理。英国国防采办管理系统分为需求管理、采购管理和保障管理三个子系统，分别由中央参谋部装备能力局、国防采购局和国防后勤局负责。此外，英军还在国防采购局和国防后勤局组建了若干个一体化项目组，每个一体化项目组负责一个大型或几个小项目“从生到死”的全系统全寿命管理。一体化项目组由核心成员、协作成员和附属成员三类人员组成：核心成员是指负责项目的专职人员；协作成员是指向一体化项目组提供专业知识的兼职人员；附属成员由首席科学顾问派出的技术审查人员和国防部资源规划部派出的检查人员组成，负责在两个审批决策点进行审批。一体化项目组成员和组长都采用聘任制，通过竞争上岗，任期根据项目周期的长短确定，一般至少4～5年。

2、英军装备采办管理运行体系

在精明采办模式下，英军的武器装备采办审批程序简化为概念研究、方案评估、演示验证、生产、使用保障和退役处理等六个阶段，并分别在概念研究和方案评估的结束点进行重点审批决策。

图1 英军装备采办管理程序

在概念研究阶段，首先由国防采购局组建初始阶段的一体化项目组，然后交由装备能力局领导管理，参与武器装备需求计划的制定。在武器装备项目进入采购阶段（即方案评估阶段、演示验证阶段和生产阶段），一体化项目组重新交由国防采购局领导，就装备采购的质量、性能、成本和进度对国防采购局长负责。在装备保障阶段(即使用阶段和退役处置阶段)，一体化项目组从国防采购局移交到国防后勤局，负责装备的保障管理。

3、英军装备采办特色

相对于美军的IPT模式而言，精明采办策略与其具有一定的相似性，但也有其自身的特点，精明采办策略的特色归结起来，主要在以下方面得以体现：

①全寿命管理方法——即对装备采办实施从摇篮到坟墓的寿命周期管理，对装备型号研究设计、试制试验、生产部署、维修保养、改进更新和退役的全过程进行监督、管理和保障。这与IPT模式有着极大的相似之处，同时也是武器装备一体化采办的重点。

②项目办公室负责制度——由综合项目组将所有主要的采办功能综合协调起来,全权负责采办业务。在精明采办中，项目办公室是作为采办管理基层负责单位而存在的，这与美军四级采办项目组统管中央到项目的形式有所不同。

③简洁高效的采办过程——英军简化了审批决策程序和审批决策点，降低了成本，缩短了交货时间。审批阶段和审批决策点虽然比过去少了，但抓住了装备采办的主要阶段，在确保军方利益的前提下，大大减少了审批人员和管理费用，加快了审批进度。

法国幻影2000战机

法军的“项目综合工作组”形式

与美军类似，法国的项目综合工作组是一种高度综合的跨专业工作队伍，将采办项目管理涉及到的各种专业知识及相关专家聚合为一个团队。对采办项目的全寿命作通盘考虑，实现项目的性能，费用、进度三大要素的综合优化。不同的是，法军的装备采办项目分为准备、设计、实现以及使用四个阶段，项目综合工作组只负责后三个阶段。

1、法军的装备采办机构设置

1997年法国武器装备总署改组，使法军的装备采办管理向全系统、全寿命管理迈进了一大步，也为采办项目的矩阵式管理奠定了组织基础。武器装备总署下设九个局和一个中心，在各自不同的领域开展装备管理工作。其中，武装力量系统和前景局负责会同联合武装部队参谋部、各军种参谋部制订装备发展的30年远景规划，以及全军五到六年的装备计划并具体负责战略导弹、侦察、情报和远程通信项目的实施。武器系统局负责航空装备、舰船、地面武器装备以及战术导弹项目的实施，大部分的项目主任隶属于该局。计划、采购方法和质量局负责确立武器装备总署在项目实施、采购和质量管理等方面的理论，并对项目主任领导的项目综合工作组提供这些方面的具体支持。此外，鉴定和试验中心局和航空装备维修局也对项目综合工作组分别提供鉴定试验以及使用保障等方面的服务支持。

综合项目组主要由两个部分组成：一是来自装备总署的项目主任及其专家；二是来自总参谋部或军兵种部参谋部的项目军官及其专家。综合项目组成员一般也包括工业界的来自主承包商和分承包商的项目主任。通常，一个综合项目组由10个～15个核心成员组成，必要时也会邀请其他有关领域的专家参加。综合项目组成员，包括组长、高级官员和工业部门的项目主任都需要接受综合项目组的委任，而且其任职时间必须足以确保项目的延续性。

图2 矩阵式项目工作组

2、法军的装备采办管理运行体系

法军的装备采办项目分为准备、设计、实现以及使用四个阶段，其中设计阶段又可以分为可行性和定义两个小阶段。在项目综合工作组开展工作之前，兵力系统设计师、作战协调官以及相关军种协调官要进行需求确定并具体负责采办项目的准备阶段工作，监督可行性阶段的工作。常设执行委员会将审查包含准备阶段工作成果在内的可行性文件。如果武器装备总署和联合武装部队参谋部共同做出项目继续进行的决定，那么就正式任命项目主任和项目军官，并进而组建项目领导班子和跨学科的项目综合工作组。当项目进入到可行性阶段后，项目综合工作组就开始负责对采办项目进行管理，但只有当项目进入到定义阶段后，项目管理的关键职责才转移到一体化项目小组身上。

3、法军装备采办特色

与英国一样，法国的装备采办集中在国防部，军种不设装备采办管理机构。但法国军种参与装备采办的程度较英国要更深入一些。本文将法军装备采办的特色归结如下：

①武器装备总署基本全面负责了装备采办的绝大部分事务，但在采办的全寿命过程中，总署必须与军种代表密切配合。

②由联合武装部队参谋部和各军种参谋部任命的作战协调官、相关军种协调官以及项目军官，在装备采办中都起到了相当重要的作用。

③项目组的成员可以是专职，也可以是兼职，这些工作人员与他们原来所属的部门保持者联系，但工作表现由项目主任评价，这样很好地处理了项目机构与职能机构之间的关系，同时也能够保证职能机构对项目组的支持。法军的这种矩阵式管理模式，通过具有高度责任感的综合项目组成员共同努力实现目标，围绕降低成本和缩短时间进行，有效增加了工作的灵活性。

各国做法对我国建立一体化采办体系的启示

由于历史、政治选择、管理理念以及组织结构的不同，我军与欧美各国军队在装备采办管理系统的结构上、装备采办的做法上存在诸多差异。总装备部成立以来，我军的武器装备采办正在逐渐形成新的体系并不断完善，但由于与武器装备采办的市场化行为相关的一系列制度、机构还不健全，如何进一步实现对有限的军工资源的合理调配和整合，建立适合我军特色的武器装备一体化采办体系仍是我们面临的重要课题。

1、明确装备一体化采办概念

由以上的分析可见，虽然各国都在各自的采办过程中表现着一体化采办的理念，但是并没有对一体化采办下一个十分明确的定义。本文认为，尽管我国的武器装备采办体系还并不成熟，较之欧美发达国家还有一定差距，但如果没有正确的理论引导，很难正确地实现武器装备的一体化采办。因此，在我国推行武器装备一体化采办，必须在我国武器装备发展水平的基础上，结合欧美各国采办实践经验，得出适用于我国的装备一体化采办概念，并用于指导实际工作。

我军的武器装备一体化采办应该是指：面向部队作战需求，在成建制部队建设的整体框架下，通过拟制一体化采办计划，实施一体化采办管理，将采办过程中独立运行的各个要素和采购要素融合成一个紧密结合、相互配合的有机整体，以高效率和高效益获得高质量装备，是一种更高层次和水平的装备全系统全寿命管理活动。武器装备一体化采办必须能够准确把握装备的全寿命过程，对有限的经费、时间、人力、物力和技术进行科学配置，对装备采办进行统筹计划、统一管理和综合实施，最终将武器装备采办的全过程融为一个整体，尽可能的优化装备采办效益。

2、实行全寿命的管理方法

1998成立总装备部，从此军兵种分管装备采购的部门与分管装备维修保障的部门大多交由军兵种装备部统一管理，虽然向装备的全寿命管理迈进了一大步，但就效果而言，武器装备的科研生产与保障两方面的职能实际上未能充分整合，管理上仍相互脱节。由于未能建立系统的指标体系及相应的计算、验证方法，在装备研制时，保障性指标往往不明确，或只是象征性的停留在纸面上；装备交付后，在使用和保障时获取的统计数据和改进建议也未能及时传递到装备研制部门，无法形成良性互动的完善机制，造成资源上较大的浪费。因此，必须要在项目开始的阶段，让保障部门和使用部分的人员和专家充分介入，在装备全寿命过程中尽可能的实现资源共享，实现装备采办全寿命管理的良性循环。

3、成立装备一体化采办办公室

成立一体化采办办公室是适应高技术武器装备结构复杂、体系庞大、耗资巨大这一趋势的必然要求。从我国一体化采办的客观要求出发，应该针对重大装备，尽快建立健全一体化采办管理体制和机制。在这一点上，可以学习美军和英军运用项目管理的理念实施采办的经验，当项目足够大的时候，成立专门的一体化采办小组专职负责单个项目；而当项目不够大，不足以需要自己独立的小组时，可以建立一类一体化采办小组用以负责一组相关的项目。小组的人员应该由相关专业的合同签订、系统工程、质量管理、价格分析、财务管理、专业技术、试验鉴定、法律事务、后勤保障、安全管理等专家组成，人数多少则视具体项目大小而定。与此同时，必须保证一体化采办小组的终身性，要根据具体采办项目的需要而启动，根据具体采办项目的完成而终止。当然，实现各个小组之间的资源共享，提高成员的综合素质以及保证内部成员的连续性也非常重要。

4、简化装备采办程序，精简审批阶段

重视装备采办过程的控制，加强决策点评审，是保证一体化采办过程始终处于受控状态的重要手段。在这一点上，美军做的最为周密，特别是在任务过程中的各个阶段，设有重新评估产品和工作的措施，能最大可能地保证项目宁缺毋滥，并为以后的武器装备一体化采办积累经验。但是，我军装备采办的里程碑设置必须要结合我国装备产业的发展状况，生搬硬抄“美国模式”未必一定会产生正效应。鉴于我军现在尚不十分成熟的一体化采办体系和国防工业体系，我军的评审决策点难以做到有根据的精简，实行全过程分阶段、分结点控制的精细管理模式，非常有必要。一般而言，可以在预研、科研、生产等阶段之间里程碑决策点的基础上，在各阶段内部增设中间决策点，规范评审和决策的程序、方法，规范提交评审的各种文件，随时准备修正错误做法甚至直接叫停项目。当然，在一体化采办体系运行成熟之后，可以适当精简决策点，在确保国家安全利益的前提下，降低决策费用，提高决策效率，加快审批进度。