公众评价下的食品安全公共政策制定模型研究

王 斌，魏江慧

（西南大学政治与公共管理学院，重庆 400715)

公众评价下的食品安全公共政策制定模型研究

王 斌，魏江慧

（西南大学政治与公共管理学院，重庆 400715)

我国在加强食品安全公共政策制定的过程中取得了一定的成绩，但是近年食品安全问题的不断出现，说明我国在食品安全政策的制定和实施上还存在着政策不具有可持续性、多头管理、忽视公众评价的作用等问题。因此，本文提出建立基于公众评价的食品安全公共政策制定模型，该模型由一个沟通机制，公众、公共政策制定机构，政府决策机构，公共政策实施部门四个政策制定主体，以及采集评价信息、反馈评价结果、运用评价结果、回应评价结果四个环节共同构成。该模型的实施需要有效地甄别与组织公众评价主体，提高政策制定机构建设的科学性，有效监管政策决策机构，并不断提升公共政策实施部门的执行力等条件来保障。

公众评价，食品安全，公共政策，制定

民以食为天，但是近年来“健美猪”、“牛肉膏”、“毒豆芽”、“地沟油”、“染色馒头”等一系列食品安全事件让公众目不暇接，使中国的食品安全遭遇了前所未有的信任危机。2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班讲话中明确指出，在食品安全上提高社会管理的科学化水平，就是要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制[1]”，加强食品安全的公共政策的制定，并进一步将其落实为法律法规，成为了当前加强和创新社会管理的重要内容。社会公众作为食品安全的最直接、最主要的利益相关者之一，其对食品问题的评价结果直接影响到食品公共政策的制定与实施。通过有效地将公众评价结果运用于食品安全公共政策的制定过程，构建基于公众评价的食品安全公共政策制定的科学模型，充分把握公众评价的基本信息，对于开辟公众政治参与的新途径，提高食品安全公共政策的操作性、针对性以及实效性具有重要的意义。

1 我国食品安全公共政策制定及实施的现状及问题

食品安全问题不仅是关系经济发展的重大战略问题，也是关系到社会主义和谐社会的建设以及良好国家形象的树立的重大政治问题。我国政府历来重视食品安全问题，形成了一个较为完备的食品安全公共政策体系，但是屡屡爆发的食品安全问题对现有的公共安全政策体系的实施提出了挑战。

1.1 我国食品安全公共政策制定的现状

自21世纪以来，针对食品安全问题频发的现象，我国各级政府曾先后出台了一系列的公共政策对食品安全问题进行监管和控制。一方面，在国家层面上，2001年，农业部推行强制性无公害农产品认证制度;2002年，卫生部针对食品生产加工行业施行追溯、承诺和定点跟踪监测制度;2003年，国家质检总局启动食品生产加工经营企业的食品质量安全市场准入制度，颁布《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》;2005年，卫生部针对食品生产加工经营企业发布《食品卫生许可证管理办法》;2006年，农业部出台了《农产品产地管理办法》和《农产品包装和标识管理办法》;2009年6月正式实施《食品安全法》;2010年初设立了由3位副总理和15位部长组成的国务院食品安全委员会;2010年2月国家食品药品监督管理局组织制定了《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》;2010年3月，卫生部颁布《餐饮服务食品安全监督管理办法》。

另一方面，各省市直辖市结合自身社会经济发展的特色在食品安全问题上制定了具有地方特色的食品安全公共政策。2008年，江西省新余市提出创建“全国食品安全城市”，在财政上专门投入资金，通过经费和绩效考核两项举措较好地解决了各监管部门之间的衔接难题，同时注重鼓励普通公民、民间组织的积极参与，赋予他们举报和监督的权力;2011年，上海成立了食品安全委员会，强化了对食品安全的监管，上海市长韩正明确指出上海必须实行“最严的执法、最严的监管、最严的准入、最严的处罚、最严的问责”，通过赋予食品安全委员会裁决权，将食品安全列入各级政府绩效考核内容，明确严格的分工，构建无缝隙衔接，形成消除盲点的管理格局;重庆市于2011年初掀起了“食品打黑”风暴，重庆市检察院下发《重庆市检察机关开展打击危害食品药品安全犯罪专项行动工作意见》，指出要从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题，同时，重庆市警方将依托全国公安信息系统，建立食品、药品违法信息库，当地工商部门也建立起有奖举报制度;湖北省为鼓励广大消费者积极参与食品安全监督，通过建立省市县所四级联通的消费者申诉举报网络平台，畅通消费者申诉举报渠道，对消费者举报和媒体公布的食品安全问题，实行快速受理、快速调查、快速处理、快速反馈。

1.2 我国食品安全公共政策实施中的问题及原因分析

食品安全是人民群众最直接、最根本的民生。不可否认的是，尽管在食品安全问题上我国自上而下构建了严密的政策体系，但是频繁发生的食品安全事件暴露出我国政府的食品安全政策在制定与实施过程中存在的问题，究其原因，主要有几个方面：第一，政策持续性较低，执行力不足，导致政策的实效性较差。以《食品安全法》为例，2010年人大执法检查报告指出其在实施过程中存在着配套法规规章相对滞后、普法宣传社会监督不够，经费问题影响执法效果、监管体制改革尚未到位等七个方面的问题，影响着《食品安全法》实施的实效性[2]。第二，多方主管，责任推卸现象严重。由国务院食品安全委员会的组成部门来看，目前正式对外公布的有包括国家发改委、科技部、工业化和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部等在内13个部门，委员会下面又分设办公室，具体承担着委员会的日常工作，缺乏专门的部门进行统一的协调与监管，一旦爆发较为严重的食品安全问题，各部门之间容易相互推诿，不愿承担责任，大大降低了食品安全公共政策的执行力。第三，忽视公众评价结果的有效使用，公众参与的缺失。海伦·英格兰姆将政策制定过程中的目标群体划分为强势群体、竞争者、依赖者和不正常者[3]，并将社会公众划分为政策制定过程中的依赖者群体。传统的食品安全公共政策的制定与实施都是以政府为主导的，忽视了公众对于食品安全问题评价结果的充分合理的使用，即便是意识到了公众的重要作用，也没有对公众评价结果的有效运用提出具体的方法与途径，造成了食品安全公共政策制定的薄弱点与盲点，直接影响着政策实施效果。

2 基于公众评价的食品安全公共政策制定模型的理论分析

食品安全表面上看是一个经济问题，实际上是涉及政治、管理、服务、监督以及保障等环节的系统工程，加强食品安全公共政策的制定，并进一步将其落实为法律法规，成为当前加强和创新社会管理的重要内容，也是市场经济条件下整个道德体系建构的重要任务。

2.1 基于公众评价的食品安全公共政策制定“一四四”模型

基于公众评价的食品安全公共政策制定模型是指一个沟通机制，四个参与主体以及四个基本环节的模型框架，其中四个参与主体分别为公众、公共政策制定机构、政府决策部门、公共政策实施部门;四个基本环节是指采集评价信息、反馈评价结果、运用评价结果以及回应评价结果等环节。

图1 基于公众评价的食品安全公共政策制定模型框架图Fig.1 Frame diagram of food security public policy formulating model based on public evaluation

食品安全公共政策的制定与实施是一个不断的动态优化的过程，基于公众评价所建立的食品安全公共政策制定模式是在建立有效的沟通机制的基础上，将参与公共食品安全政策制定整个过程中各个主体的职、权、责通过四个基本环节进行有效地整合与梳理，通过整合多方利益需求，充分发挥公众在食品安全政策制定过程中的积极作用，实现公众对食品问题评价结果的有效应用，并在此基础上制定出操作性强、实效性高、针对性强的食品安全公共政策。

2.2 基于公众评价的食品安全公共政策制定模型的实施焦点

基于公众评价的食品安全公共政策制定模型的实施，需要各方主体在积极参与的过程中，有效地解决以下几个焦点问题。

2.2.1 保证采集信息的客观公正性 在收集评价信息的过程中，要切实保障公众对食品问题评价结果的公平、公正。解决这一问题需要：一是在评价主体的选择上，对参与评价的主体——公众进行客观、公正的筛选，确保评价结果的有效性;二是评议对象的建设的客观、公正，要加强食品安全公共政策制定机构的科学建设，结合中国食品安全公共政策制定部门的多部门领导现状，合理规划部门职责，明确责权义务，推进公共政策的有效落实;三是在评价内容的选择上，确保能够提高食品安全公共政策制定的合理性、科学性;四是在评价方式的选择上，充分把握各种评价方式的优缺点，积极促进评价方式的多元化发展。

2.2.2 坚持反馈评价结果的效益性与可操作性 坚持反馈评价结果的效益性与可操作性是指公共政策制定机构在使用公众对食品安全评价结果的过程中，要重视对所收集到的信息进行科学、系统地整合，做到“广覆盖、高层次”，并在此基础上形成具有针对性、可操作性的评议报告，将其反馈给政府决策部门。一是在量上要注重对公众评价信息的全面、详尽地搜集，尽可能体现所有公众的利益诉求;二是在质上要注重对收集信息进行筛选与加工，有目的的对公众评价结果进行选择与使用，提高公众评价信息的使用效益;三是要对所收集到的有效信息进行系统地整合与提炼，形成政策评议报告，充分发挥公众评价结果的政策支撑作用，实现公众评价结果的价值。

2.2.3 有效运用评价结果的压力适度性 有效运用评价结果的适度性是指政府决策部门在制定食品公共安全政策的过程中，要依据公共政策制定机构所递交的评议报告，合理运用公众评价结果，对食品安全公共政策的实施部门施加以适当的压力和激励的原则。同时，坚持运用评价结果的适度性，就是要求在对公众评价结果的使用过程中，既要对公共政策实施部门施加一定的压力，体现公众在食品安全公共政策制定过程中的意志与利益倾向;又要保障公共政策的实施部门的利益，对公共食品安全政策的制定与实施进行合理规划、统一协调，有效激励其推进公共政策实施力度，提升公共政策的社会效益与经济效率。

2.2.4 实现回应评价结果的及时有效性 实现回应评价结果的及时有效性是指公共政策实施主体通过有效地实施食品安全的公共政策，并进一步将公共政策的实施结果及时回应给公众，以便为下一步的食品安全评价提供有效的信息。这里所说的公共政策的实施部门主要是指食品安全监管部门，食品安全监管部门的公共政策实施结果对公众的回应，实际上是一个公共政策不断改进与沟通并行的过程。一方面要确保食品安全监管部门及时将信息反馈给社会公众，让公众及时了解政策实施现状以及实施过程中所暴露出来的问题;另一方面，食品安全监管部门要确保其提供的信息真实、可信，并在回应的过程中不断加强与公众的沟通，把握公众需求，保障提供信息的有效性，进而为改进食品安全公共政策提供必要的实践依据。

3 基于公众评价的食品安全公共政策制定模型的实现条件

基于公众评价的食品安全公共政策制定模型的现实转换是建立在一定的现实条件基础上的，在实践操作过程中要从该模型的四个参与主体入手进行探讨。

3.1 有效甄别与组织公众评价主体

公众的评价结果直接影响着评价结果的使用效率与政策效益，因此必须要对评价结果产生的主体即公众进行有效的甄别。一是要充分把握、了解公众参与食品安全政策制定的动机及其原因，要加强对公众参与食品安全评价的宣传力度，科学引导公众从维护社会公共利益的角度出发，站在维护国家安全与政治稳定的高度，积极参与食品安全评价，提升评价结果的社会效益。二是对公众参与食品安全公共政策制定的组织形式给予科学的规划，开辟公众参与食品安全公共政策制定的新途径，保障公众在食品安全公共政策制定过程中的话语权。三是对公众的层次进行有效的划分，要明确认识到公众对食品问题的评价结果受到其生活环境、教育程度、社会地位等因素的影响，为了确保公众评价的客观性与真实性，有必要对公众评价主体进行有效的甄别与选择。

表1 公众参与食品安全问题评价的基本方式Table 1 Food security evaluation basic mode of public participation

3.2 提高政策制定机构建设的科学性

政策制定机构联接着公众与政策决策机构，对食品安全公共政策制定起着重要的纽带作用，一方面政策制定机构要做到对公众关于食品问题评价信息的保质保量的收集，另一方面要负责为政策决策机构提供尽可能多的食品安全公共政策决议。因此，在实践过程中，要注重提高其收集信息的科学性与有效性，不断提升其对公众评价信息的系统筛选与加工的能力。一是要进一步完善与疏通信息收集渠道，各级政府通过搭建申诉举报网络平台，畅通消费者申诉举报渠道，充分利用网络等媒介，密切关注公众对食品安全问题的舆论动向，积极对食品安全问题作出回应，实现对食品安全问题评价信息的有效收集。二是建立食品安全问题管理信息系统，进一步加强信息分析的能力建设，不断提高信息分析水平，加强对信息的系统加工能力的建设。三是要加强与各种非营利性的社会组织的合作，参考借鉴第三方组织对信息进行搜集、加工与整理所形成的决议内容，形成较为客观、公正的政策评议，提升政策决议的科学性。

3.3 政策决策机构的有效监管与激发

政策决策机构是食品安全公共政策决议能否成为现实的公共政策关键所在，食品公共安全政策能否落到实处取决于政府决策机构对政策决议的科学判断与甄别。一是要综合使用各种公共政策分析工具，通过对成本——效益分析、成本——效能分析以及风险——效益分析等几种方法的综合运用[4]，对食品安全政策决议进行科学的分析与选择。二是要加强与公众的有效沟通，切实把握公众的利益诉求，维护公众利益，并在政策决定过程中充分考虑公共利益，通过对公共政策实施部门实行有效的监管，对其施加一定的压力。三是要善于运用管理的艺术，在保障公众利益的前提下有效的激发公共政策实施部门的活力，实现公共政策制定与实施的效率与效益的提升。

3.4 提升公共政策实施部门的执行力

食品安全公共政策的实施部门是实现公共政策社会效益与经济效益的重要载体，因此，要在实践过程中进一步提升其政策的执行力。一是要构建无缝隙的监管部门，通过实施绩效管理等方式，统筹各食品安全监管部门的职责，明确职权规划，改变当前多头治理的监管现状，实现食品安全监管各环节与各职能部门的有效衔接。二是以公众利益与需求为主导，改变传统的监管过程中以政府为主导的局面，充分发挥公众评价的重要作用，同时，要注意对食品安全的报道进行有效监管，积极纠正与回应社会公众对待食品安全问题的不同呼声。三是要进一步提升对食品安全事件的监管力度，加大对食品安全问题的处罚力度，对于重大的食品安全违法事件可以进行相应的刑事处罚。四是要有效引导食品生产企业树立社会责任意识与安全生产意识，增强企业的自主性与责任感，加强食品生产企业的自我监督与管理。

[1]胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平 [N].新华网，2011.2.19，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/ c_121100198.htm.

[2]食品安全法实施曝七大问题 监管体制未到位[N].新京报，2010.2.5，http：//news.qq.com/a/20100225/000066.htm.

[3]（美)英格兰姆.新公共政策：民主制度下的公共政策[M].上海：上海交通大学出版社，2005：63.

[4]陈振明.公共政策学：政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004：215-226.

Study on public policy formulation model of food security based on public evaluation

WANG Bin，WEI Jiang-hui
（School of Political Science and Public Management，Southwest University，Chongqing 400715，China)

Certain achievements have been made in strengthening food security public policy formulation in China.However，the existence of food security problems in recent years shows that the formulation and implementation of food security policy still have problems like policy without sustainable development，management disordered，and public valuation ignorance.Therefore，the establishment of food security public policy formulating model based on public valuation was proposed，which was a negotiating mechanism highlighted by four main policy formulation bodies，that was the public，pubic policy formulating institutions，governments’decision making institutions and public policy implementing institutions，and composed by four links，evaluative information gathering，evaluative resultsfeedback，evaluative results implementation and evaluative results responding.The implementation of the model should be guaranteed by effectively examining and distinguishing and organizing public evaluation body，improving the scientific establishment of policy formulating institutions，effectively supervising and controlling policy decision making institutions and continually enhancing executive capacity of public policy implementing institutions.

public evaluation;food security;public policy;formulation

TS201.6

A

1002-0306（2012)07-0333-04

2011－05－30

王斌（1973-)，男，博士、博士后，副教授，硕士生导师，研究方向：行政管理。

2010年国家社会科学基金项目（10CGL017)。