水环境补偿试点溯源

□ 本刊记者 陈沙沙

水环境补偿试点溯源

□ 本刊记者 陈沙沙

在新安江皖浙交界处的街口（村）水断面上，两座水质自动监测站遥相对望。自2012年1月起，皖浙两省已4次联合开展新安江跨界断面的水体监测工作。

这意味着，中国首个跨省流域生态补偿机制试点已进入实质操作阶段。在多年的互不交集后，安徽省黄山市及浙江省杭州市淳安县环保局开始尝试跨过街口断面，互通有无，交流经验。

而对全国首个流域生态补偿机制的追溯，也许要回到12年前的“一伙人”、8年前的“一次调研”，以及他们鲜为人知的故事之中。

“老潘”的等待

“当年，我不懂什么是流域生态补偿。但今天，我的梦终于圆了。”71岁的潘金根拿出了保存12年之久的建议初稿、提案纸、国家环境保护总局及水利部的回复函。

这份案由为“关于新安江流域生态保护与防洪工程建设列入国家计划”记录着我国第一个关于新安江流域生态保护的“两会”提案。

知情人士透露，事件源起于1999年的全国人大九届二次会议上，浙江省代表团提出的一个关于“要求安徽省加强新安江流域上游漂浮物清理”的建议。

对于这一“敏感话题”，当时作为新安江出境安徽“最后一关”的歙县环保局，找到了歙县籍全国人大代表潘金根，希望他可以准备一份提案，以表达歙县的期待。

“这是县里的决定，不是个人行为。”电话中，在歙县环保局工作20多年的方虹发回忆。现为歙县水质自动监测站站长的他，是当年提案的主要起草者之一。

“我们听取了各个部门、基层百姓的建议，才准备好了初稿。这是大伙碰意见碰出来的。”谈起新安江水库的变迁，看着后靠移民的贫困生活，潘金根颇有感触。

建议初稿中这样写道：“建议尽快将新安江流域污染防治和生态环境保护工作纳入国家计划；安置新安江上游歙县库区‘后靠上山’移民外迁工作。”

“新安江水库建设后，很多移民都采取了‘后靠上山’安置。”潘金根解释道，“‘后靠’移民只能在陡峭的坡地上开垦种植以求生计，并导致植被破坏，水土流失严重。”

2000年3月的全国“两会”期间，潘金根带着歙县的“期盼”，在驻地宾馆中“走门串户”。时任安徽省水利厅厅长、九届全国人大代表的蔡其华看到这份初稿后，拉着他逐字逐句地修改，并添加了新安江流域防洪工程的建议。

至此，全国人大九届三次会议第3846号建议完稿，得到了安徽代表团17位人大代表的支持。

2000年6月和8月，水利部和国家环保总局先后对该建议给予答复。但对于两份回复函，潘金根直言“不很满意”，“回答得模糊，没有解决实际问题。”

而这4个字也被他写进了“答复人大代表建议情况征询表”中。这份遗憾在潘金根和他的“一伙人”心中持续了11年之久。

一次实地调研的坚持

在潘金根认为第3846号建议石沉大海时，令他没有想到的是，2004年11月，另一位人大代表及其团队正前往新安江，对流域上下游的水资源保护和生态建设状况进行了为期6天的实地调研。

“我们从安徽坐船，沿江而下，一直到千岛湖水库大坝上岸，一路了解两省的意见。”中国水利水电科学研究院副总工程师，十届、十一届全国人大环境与资源委员会委员何少苓回忆说。从2005年起，何少苓连续3年在人大提出建议，期望将新安江流域生态补偿机制纳入到国家层面的关注和实施议程。

在那次调研中，她发现，2003年的监测数据表明，水库的水质为Ⅲ类，尚未达到功能区划Ⅱ类水的水质目标。实际上库区的水质总体良好，只有总氮超标，主因是来自上游8万后靠移民的面源污染。“这些居民临岸而栖，生活困难，生活污水和畜禽粪便直接入江，直接危及水库的水质安全。”

何少苓一再强调，“上下游应享有公平、公正的协调发展权。”皖浙两省政府的立场不同，让她认识到双方游基于生态保护与经济发展之间的悖论。

“两省之间有不少矛盾，且相互之间沟通不够。”例如当时下游的浙江北部由于受污染型缺水的影响，正在研究一个向新安江水库（千岛湖）年调水10亿立方米的规划，而安徽省也正规划在新安江上游黄山市境内修建一个库容为8.4亿立方米的月潭水库。两省之间对此并未进行协调和沟通。

出于一个水利专家的敏感，何少苓意识到两省若“各自为政”，从水库调水的话，会显著变更水库原有的规划运行目标，必然会对上游的来水水质提出更高的要求，也会对上游发展有更多的限制；若在上游修建大型水库，则会改变水库的入流条件，也会对水库的防洪兴利目标带来影响。

2005年3月全国人大十届三次会议上，何少苓等代表联名提交了《关于在新安江流域建立国家级生态示范区和构架“和谐流域”试点的建议》。这正是跨省流域生态补偿机制概念的“雏形”。

对于为何建议选择新安江作为先行试点，何少苓认为，相对于其它流域而言，“它有较好的条件和基础”。新安江只涉及到两个省，关系相对简单。同时流域水质总体良好，污染治理难度更小一些。最关键的是，尽管两省有分歧，但都有保护水资源的需求。

2006年4月7日，何少苓等提出的“关于在新安江流域建设生态共建共享示范区的建议” 被全国人大常委会列为全国12件重要督办的建议之一。

同年5月，国家发改委在北京主持召开了“新安江流域生态共建共享示范区建设建议案”专题座谈会，提出要加快推进生态补偿机制建设，开展生态补偿建设试点。

自此，跨省流域生态补偿机制试点建设步入正轨。全国人大环资委也将其列入数年督办的工作之一。在国家相关部委的支持和努力下，2011年3月，新安江流域水环境补偿试点工作正式启动。

“亿元对赌”的背后

新安江流域水环境补偿资金的下发，使得黄山市沿江的村庄热闹不已。

根据2011年9月财政部、环境保护部联合下发的123号文件《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，国家层面设立的新安江流域水环境补偿资金为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，浙江、安徽各1亿元。

《实施方案》规定，环保部每年组织安徽、浙江联合监测跨界水质，并以省界断面达标的水质为基本标准。若安徽提供的水质优于基本标准，由浙江给予安徽1亿元补偿；若安徽提供的水质劣于基本标准，则由安徽给予浙江1亿元补偿。中央财政的3亿元，则定向补偿给安徽。

这则看似清晰的表述，却掩盖不了皖浙两省之间的分歧。“两省的异议点，主要围绕监测水质的标准，即监测指标上。”全国水资源综合规划专家组成员姜文来指出，“安徽倾向于使用地表水监测标准，而浙江更看重湖泊富营养化氮、磷等指标。”

经过多轮协商，两省最终达成共识，以断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷等4个指标近三年（2008-2010）的平均值，作为考核的基准值。

然而，无论分歧有多大，对于黄山市和淳安县来说，两地都在用行动牢牢抓住这次机遇。从乡村保洁员的设立，到江面打捞队的组建；从污染企业的关并，到向旅游型城市的转化，双方对水环境的保护措施，也显示出“默契”的一致、步伐的统一。

在采访中，地方政府和民众对“亿元对赌”的标签大多一笑置之。为保护这全国稀有的优质淡水资源，他们的付出远远是这1亿元不可比拟的。

“分歧是有，但现在我们的目标是一致的，就是怎么把新安江保护好。”黄山市新安江流域生态建设保护局局长聂伟平如是说。

2 0 1 0年11月18日，全国政协副主席张梅颖带领全国政协“千岛湖水资源保护”调研组前往淳安县调研。

淳安县环境保护监测站副站长王炜，向本刊记者介绍自动监测设施设备的运转情况。图/陈沙沙

□ 编辑 郭 铁 □ 美编 王 迪