北京市朝阳区保健食品产销企业调查结果显示——虚假广告占保健食品举报问题的41%

文◎王卫 蔡爽 贝群

目前，北京市朝阳区作为北京市最大的城区，区内保健食品的产销企业数量众多。这些企业存在着企业小、产品小、低投入、低产出，产品“种类多、寿命短”的特点，为药品监管工作提出了新的挑战。面对这种情况，如何将保健食品企业纳入法律范畴中进行科学监督管理，成为了摆在药品监管部门面前的新课题。日前，笔者通过问卷调查形式，对朝阳区内保健食品产销企业特点及监管现状进行了实地调查。

保健食品企业构成复杂给监管工作增加了难度

经统计，截至2011年10月，北京市朝阳区登记在册的保健食品生产单位38家，保健食品经营单位约1600余家。从辖区总体情况看，朝阳区保健食品生产经营企业数量较多，约占全市的13%，特别是经营企业多分布于大型商厦、国际化商圈以及大型国内外连锁超市内、包括“赛特”、“友谊”、“燕莎”、“新光天地”、“秀水”、“世贸天阶”等国际化、现代化高档商厦（见图1）。辖区保健食品经营企业在全市连锁超市中占有相当比重，例如“柒一拾壹（7-11）”连锁超市在北京市内共有110多家分店，其中在朝阳区就有60多家具有保健食品经营资质。朝阳区城乡环境差别较大，朝阳区的保健食品企业分布较分散（见图2）。辖区中43个街乡中有23个乡都普遍存在着“外地人员聚集，人口流动大，小商品市场居多等特点。例如十里河“尚仕兴源国际保健品批发市场”就位于城乡接合部，其市场内经营保健食品的商铺较多，是每次专项整治的重点监控对象。此外，朝阳区现有独立生产场地的生产企业较少，委托生产的企业较多。

虚假广告占保健食品举报问题的41%

笔者通过北京市朝阳区保健食品举报的相关资料了解到，朝阳区保健食品存在虚假广告、假冒品牌保健品、标签混乱、假冒药品、擅自更改配方或生产工艺等问题。其中，保健食品广告虚假或夸大宣传占保健食品总体举报量的41%，比重最大（见图3）。笔者了解到，一些保健食品生产经营企业利用报刊、电视、网络等媒体的广告和虚构的“病例介绍”、“现场说法”、“专家坐诊”等，大肆夸大产品功效。有的产品说明书和标签不按批准内容印刷，擅自添加或杜撰保健功能，扩大使用人群，变更食用量，甚至声称保健食品具有治疗功能，误导消费者。

此外，在保健食品市场中，由于产品种类较多，有10%的问题举报体现为“不是药品假冒药品”。例如：用糖、色素、白开水等制成口服液，声称该产品具有药品治疗功能；以外形规格及商标标识酷似正品的“山寨产品”假冒名牌保健食品的情况的举报也占近两成。

在外包装上故意混淆产品名称与商标之间的区别、产品外包装标示的产品名称和出品企业名称与国家审批文件不符、产品外包装无批准文号或标示的批准文号不存在、多种产品标识同一个批准文号，产品标签混乱等问题的举报占总举报量的12%。

图1：朝阳区保健食品经营企业分布情况

图2：朝阳区保健食品经营区域分布情况

图3：举报中涉及的主要问题

笔者在调查发现，非法添加占保健品举报总量的7%。部分企业为了突出产品的功能效果，擅自在保健食品中加入成分。目前市场上存在的非法添加现象多体现在：减肥产品中添加芬氟拉明、麻黄素、马吲哚、双氢克尿噻、西布曲明；在抗疲劳类产品中添加枸橼酸西地那非；在促进生长发育类产品中添加生长激素等。

个别企业在实际生产中，存在对产品配方或生产工艺进行更改，产品质量难以保证。例如：部分生产企业擅自取消某个环节的生产工艺；部分企业擅自更新生产设备后，由于设备与核准工艺要求不符而随意更改产品工艺；部分企业在生产来自其他企业的产品品种时，因按原工艺或配方无法生产而进行自行调整。

委托生产加工不规范产品质量难以保证

保健食品除了举报中涉及的问题外，还存在着委托生产加工不规范、票据和记录留存不足、产品留样和检验设备不规范等问题，导致相关保健食品质量难以得到保证。

在检查过程中，还发现保健食品生产委托方与受托方不严格执行委托协议，委托生产行为随意性大，出现分段生产、原料把关不严等问题。协议的变动、实际执行情况，均未能及时记录和上报，严重影响有效监管。

票据留存是企业管理的一大问题（见图4），生产企业产品批生产记录留存不完整，不能反应生产关键环节。经营者在采购时，不索取《保健食品批准证书》复印件和产品检验报告书等，或索取的有关证件不齐全的现象也并不鲜见。

生产企业往往未做产品留样，或留样量不足，或留样储存条件不符合规定。企业产品自检能力较弱，未能自觉按要求将计量仪器、实验设备等送至相关检验部门做好养护。

此外，在监督检查过程中，还经常发现另一些问题。例如：企业资料与监管部门的登记不对接，企业擅自变更地址、电话、联系人等，未及时通知监管部门，给监管工作带来难度；在采样过程中，采样品种与采样任务不能完全对接，抽检的费用制度、检验报告制度不统一；监管部门在审批企业通过网络销售保健食品时，无法可依，出现监管盲点。

完善监管体系让保健食品市场步入正轨

从此次调查的数据来看（见图5），朝阳区保健食品经营企业数量逐年增加，递增幅度大，这些企业多为中小型企业，出现的违法违规行为，集中反映出其缺乏社会责任感，盲目追逐市场利益。个别企业为迎合消费者，不断降低成本，甚至无视法律法规，置消费者的生命健康于不顾。这些企业受辖区和行业特点影响，人员流动较大，人员素质参差不齐，企业没有建立起完善的法律法规培训体系，从业人员法律意识欠缺；受到成本限制，厂房设施、检验设备等硬件较陈旧，从而导致企业在仪器检测、产品自检方面等不规范。此外，企业管理模式不科学，管理不到位，导致了安全隐患的存在。例如，企业生产委托加工不规范，不注重票据、记录管理；企业不重视信息管理，认为复杂繁琐，没必要，电子监管上线率不高等，这些问题都集中反映了企业缺乏信息化、流程化管理，容易引发违规行为的发生。

图4： 朝阳区保健食品企业索票情况

图5：朝阳区保健食品卫生许可证审批情况

而作为消费者，缺乏必要的安全购买和使用保健食品的常识，让不法分子钻了空子。尤其是中老年消费者在选择保健食品时，由于缺乏常识，存在用药误区，常常把保健食品当成药品购买和使用；消费者缺乏鉴别的能力，无法分清品牌保健食品与假冒保健食品；部分消费者安全意识淡薄，只图价格低廉，往往不顾及食品的质量和卫生问题，这些问题导致了不法商家有机可趁。在购买保健食品时，消费者也缺乏相应的法律意识和维权知识，在购买保健食品时没有索票索证的习惯，在自己的合法权益受到不法侵犯时，不知道如何充分运用法律武器，更无法提供有效证据，以维护自身合法权益。在这些受到不法侵害的消费者中，其中更有一部分人受到传统厌讼观念的影响，不信任法律，投诉积极性不高，加上诉讼费用较高、期限长、程序复杂，消费者往往不到万不得已，不愿意通过诉讼解决问题，这给不法生产者及经营者造成了侥幸心理。

现阶段保健食品监管的法律法规，有着不同的出台背景，规范之间存在矛盾，连接不紧密，不细致，法律法规出台滞后等，此外，在当前新的保健食品监督管理条例尚未出台的情况下，授予监管保健食品的职能部门如何履职成为难题，保健食品的监管部门多，链条长，容易在工作中产生推诿现象，缺乏高效的工作机制。