欧美能效项目管理模式与融资机制借鉴与启示

王成洁

（国网能源研究院，北京市西城区，100052）

1 前言

近年来，我国已逐步把提高能效作为应对环境和气候压力的重要手段之一，一系列以电力需求侧管理和合同能源管理模式出现的能效项目也在我国逐步开展起来，但由于我国能效管理工作起步较晚，在具体项目运作管理上采取了较为简单的管理方法和程序，即主要采取政府行政主导方式，市场机制作用没有得到充分发挥。另外，面对巨大的能效融资市场，我国企业在能效项目融资方面困难重重，有限的融资规模远远无法满足快速发展的市场需求。因此，选择适合我国国情的能效项目管理和融资模式，对能效项目的顺利开展就显得尤为重要。

欧美通过其多年来的努力，在节能领域形成了具有较强指导性和建设性的体系机制，尤其在能效项目管理运作上积累了宝贵的经验。因此，对欧美国家在能效项目开展过程中比较成功的管理模式和融资机制进行分析研究，将为我国能效项目的开展提供有价值的信息和借鉴。

2 欧美能效项目管理模式

2.1 欧盟能效项目管理模式

欧盟能效项目主要侧重于公共机构节能类项目，并且项目管理所涉及的层面较多，包括项目管理监督机构、各成员国及地方政府、节能服务产业及具体的项目实施主体等，整个管理体系相对庞杂，因此本节主要针对欧盟公共机构能效项目的管理机构和运作方式进行探讨，并列举欧盟主要国家的能效项目管理机构及职责范畴。

（1）管理机构设置

欧盟节能工作的主管机构是欧盟委员会下设的能源总司（Directorate-General for Energy），成立于 2010年，由原属交通和能源总司以及对外关系总司负责能源事务的部门合并而成。主要职责为促进欧洲能源政策的制定；推动建立一个有竞争力的内部能源市场，以较低的价格发展可再生能源，以减少能源的依赖，并降低能源消耗。主要工作领域为通过提高能效减少能源需求、提高可再生能源使用比例、减少温室气体排放等。而欧盟的主要能效项目的管理工作也由能源总司负责。

（2）项目运作方式

从整个欧盟层面来看，能源总司下设研究总司以及能源和交通总司，其中，研究总司主要负责研究与开发项目以及示范性项目，其资金的支持也主要限于这两个领域；能源和交通总司主要负责示范和推广以及能效标准的制定,但是其示范性项目基本接近市场。为了保证科学性和透明度，欧盟吸收社会有关方面人士成立专家小组，负责对项目进行评估和验收。此外，欧盟委员会负责对项目进行决策，使欧盟的决策符合欧盟各成员国的利益。

欧盟主要国家能效项目管理模式

管理机构设置 主要职责 项目实施方式·环境、食品和农村事业部英国·制定相关节能政策和法规·管理政府对能效投资的资金，但不对项目进行直接管理·贸工部 ·负责可再生能源方面的项目管理工作·项目选定大型的能源咨询类公司具体实施·资金由环境、食品和农村事业部下设立的基金会独立管理运作，如项目资金投入较大，由政府部门、碳基金和企业组成专家组进行讨论·贸工部直接面向公众和私人团体，采取招投标的形式，通过项目的招投标、监管和评估等事宜直接对项目进行管理

2.2 美国能效项目管理模式

美国各州开展能效项目时在管理者和实施主体等方面存在很大的不同，但总体来说，主要分为以下三种项目管理模式。

（1）电力公司管理模式

该模式的主要特点是电力公司负责设计、管理并实施能效项目；公共事业委员会负责监管项目、制定整体节电目标、批准项目资金。美国该种模式做的最好的是加利福尼亚州。加州公共事业委员会（CPUC）负责能效项目的监管工作。电力公司具体实施，能效项目资金由公共效益收费即电费的1%获得。同时，电力公司收入和售电量脱钩，绩效激励占净节电收益的9%～12%。

（2）政府管理模式

该模式的主要特点是政府附属能源机构负责设计和管理能效项目，通过竞标，指定成功的合约方（如配电公司、ESCOs等）负责项目的实施工作；公共事业委员会负责监管实施主体的工作情况，并制定资金来源。美国采取该种模式的有纽约州。纽约州能源研究发展局（NYSERDA）负责设计和管理项目，通过竞标选择合适的合约方来实施项目，纽约州公共事业委员会（PUC）负责监督NYSERDA工作情况，并设定能效项目基金以系统效益收费的形式收集，每年能效总开支超过2.25亿美元。

（3）第三方管理模式

该模式的主要特点是非政府、非电力公司的独立第三方中标者负责设计、管理和实施能效项目；公共事业委员会负责制定实施能效项目的规则，制定资金来源并进行监管；电力公司负责收取电费附加并上交公共事业委员会。美国该种模式做的最好的是伏蒙特州。伏蒙特州规定，用公共效益费资助能效项目，公共效益费占电力公司收入的4%左右，并以此基金为基础，设立“能效伏蒙特”项目，面向社会公开招标，确定承包者后，州公共服务委员会扣留1/3的资金，合同定为3年（延伸3年），扣留的资金根据“能效伏蒙特”项目绩效或奖或罚。

不同管理模式的优劣比较1信息来源：美国自然资源保护委员会“美国能效与需求侧管理项目系列”宣传材料。

3 欧美能效项目融资机制

3.1 欧盟能效项目融资机制

欧盟能效项目融资环境相对宽松，融资机制相对健全。虽然各成员国的能效项目融资方式根据国情各有侧重，但总体来讲，欧盟能效项目融资方式主要体现在以下几个方面：

（1）欧盟能效基金

2011 年，欧洲能效基金（EEEF）由欧盟委员会、欧洲投资银行、意大利CDP银行和德意志银行共同出资2.65亿欧元启动成立。并希望通过成员国及地方政府提供匹配资金、吸引私人投资等方式将其规模扩大至8亿欧元。该基金计划在欧盟境内通过多种手段融资及市场化运作，重点资助欧洲的创新型中小企业在节能、能效和可再生能源领域的研究和开发项目，包括公共和私人建筑物的节能改造、高效热电联产、分布式可再生能源投资以及有发展潜力的可持续能源投资等。

（2）公益收费

欧盟的“公益收费”主要指对能源或电力消耗收取费用，成立基金，用于鼓励节能行动，包括提高能效、推广新能源、支持低收入家庭使用节能设施等。如比利时、丹麦、挪威等欧洲国家均采取此类措施，其收费水平分别为零售电价的0.5%、1%和3.5%。

（3）财政补贴

丹麦为能源密集行业提供财政补贴，资金来源于绿色税收收入。1996年实施以来，已有超过7000家公司获得补贴；挪威的“工业节能网络规划”重点支持大型工业企业和行业减排及能效改进活动，补贴资金上限为能源管理和监控费用的20%；在荷兰，BSET项目支持中小企业节能，对引入特定技术提供最多25%的资金；“苏格兰清洁能源示范计划”为中小企业提供上限为80000英镑的补助金，鼓励开发、推广能效和可再生能源技术。

（4）财政预算拨款

英国利用财政拨款开展能效项目试点示范，2008年用于先进能效项目示范的资金达4500万英镑，用于低能耗汽车推广示范的资金达4000万英镑。此外，2008年度对碳基金、节能基金等专业节能机构的预算支持也将达1.3亿英镑。

3.2 美国能效项目融资机制

在美国，通常通过以下五种渠道寻求资金来支持能效项目。

（1）电力用户支持的能效资金

电力用户支持的能效资金是指在用户的电力和燃气费用帐单上，根据其使用量征收的一部分资金，该方式实现了资金总额与能源需求挂钩。征收方式有两种：一是电力公司的供电成本。指电力公司按州监管委员会核准的电价，向电力用户收取的资金。这部分资金资助的项目需要由电力公司负责开展。二是系统（公共）效益费。指经州立法授权，由电力公司以公共效益费形式向电力用户收取的资金。这部分资金资助的项目可由电力公司、州政府、或者第三方管理者来实施。

（2）州政府财政资金

美国在能效项目的回报率不低于地方财政要求的名义投资回报率的情况下，可用财政资金来支持能产生收益的能效项目（不包括直接补贴的项目，培训项目，或任何不能带来收益的项目）。该资金受各州预算规模、投资资金流动性的要求、政府的优先偏好等因素影响，资金规模较小，但也是一种可行的资金补充方案。

（3）州政府债券

州政府债券是指由州政府或其代理机构发行，用于为道路、环境、住房等基础设施以及其他公共投资筹集资金，分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是由政府的一般征税权力为担保，需以政府的税收来偿还，这种债券只有有权征税的政府才能发行。收益债券由政府事业的收入作为担保、政府代理机构发行，其目的是对具有一定产出的项目进行融资，一般由项目的收益独立担保，不直接构成政府的债务负担。州政府债券可为能效贷款项目提供较大规模的资金。

（4）环境违规罚金

该类型资金来自对没有达到美国环保署管制要求的公司的罚金。州政府通常给违规公司提供两种选择：一是公司支付全部罚金；二是公司支付小部分罚金并为地方法律和管制认可的项目提供资金，但前提是在这个项目和违规行为之间必须存在清晰的关联。

（5）电费账单融资

电费账单融资模式是指先由电力公司替用户支付能效措施改造成本，然后通过调整用户每月电费账单来返还电力公司垫付的成本费用的融资模式。分为以下两种：一是基于电价的融资模式。指费用返还与电表而不是特定用户相连，即当一个电表用户迁走时，由下一个电表用户接替前者承担还款责任。该种融资模式不被视作贷款，适用于举债难的市政用户和低收入家庭。二是电费账单贷款融资模式。指电力公司承担贷款方的角色，它可自己确定贷款的佣金，无需得到管制机构的批准。该模式适用于等级较高的商业用户和政府部门。

能效项目资金机制的优劣比较2信息来源：美国自然资源保护委员会“美国能效与需求侧管理项目系列”宣传材料。

4 欧美经验对我国的启示

欧美在能效项目管理和融资机制建设方面有很多值得我们借鉴的经验，因此在充分考虑政策及市场环境差异、发展阶段及文化等不同因素条件下，结合我国国情吸纳和形成可为我国所用的项目管理模式和融资方式，将对我国能效工作开展起到极大的推动作用。

（1）创新政府管理模式，构建“职能明确、分工合理”的能效监督管理体系

目前，我国的节能管理模式仍为政府主导，由国家发改委作为我国的节能主管部门，统一负责全国节能管理工作。通过下发文件的形式和各级政府有关部门组织协调，督促社会相关企业开展节能减排工作。在目前模式下，市场机制作用没有得到有效发挥，而且，我国目前的能效监管体系也有待健全。

从国外来看，德国在能效项目实施中采用完全的市场化运作模式，由各级政府部门、监管机构及企业行业协会对项目进行监管。美国由公共事业委员会负责具体项目的监管工作。在我国能效管理体制改革中，需要不断探索政府节能管理的新模式，国家节能管理主管部门应着眼于更好地发挥市场机制的作用，使市场机制与政府的宏观调控有机结合。同时，我国节能主管部门应与能源生产、消费等利益相关方建立起良性互补关系，逐步建立起节能主管部门主导与社会参与相结合的监管机制，加快构建适合我国能源发展需求的能效管理和监督体系。

（2）完善考核机制，为电力公司充分发挥电力需求侧管理，实施主体作用创造条件。

我国出台的《电力需求侧管理办法》中已明确了电力公司在电力需求侧管理，工作中的实施主体地位，并对电力公司提出了严格的节电指标。电力公司承担了更多的社会责任，但所面临的售电量与节电量双重考核的压力，严重制约了其能效服务工作的开展。

借鉴美国经验来看，美国加州改变了单纯以售电收入来衡量电网企业效益的财务考核制度。通过此机制来促使电网企业积极参与DSM的实施，源于能效管理的奖励政策甚至超过主营业务的利润。虽然我国在短时期内很难实现销售量与销售收入脱钩，但是可以改变单纯考核售电量的考核方式，将售电量考核与节电量考核相结合，提高电网企业实施DSM的积极性，充分发挥其作为实施主体的作用。

（3）加强融资担保机制建设和技术支持，撬动银行能效融资杠杆。

融资问题是目前制约我国节能服务产业快速发展的关键因素。目前我国有节能意愿的中小企业以及节能服务公司开展能效项目的主要融资渠道是银行信贷，而我国商业银行由于受业务模式的约束、对能效项目缺乏相应的风险评估能力、缺乏操作项目融资的技术经验等因素影响，商业融资情况不够乐观。

为此，我国商业融资需加强融资担保机制建设和项目融资技术支持，撬动银行能效融资杠杆。可借鉴欧美经验，从以下几点开展工作：一是继续加强国际投资合作，充分利用国际金融机构的损失分担机制、强大的技术支持团队等优势，分担投资风险。二是对担保对象，节能项目进行明确界定，资金做到专款专用；三是成立相应的规范能效项目行为的第三方监督保障机构，对予贷款企业的预计项目节能效果进行评估，检测其数据的可靠性，并对项目实施过程进行监督，帮助商业银行降低风险；四是加强金融人员能效项目融资技术培训，提高商业银行对能效项目的可行性评估能力。

（4）促进能效融资手段多元化，推动我国节能服务产业发展

目前，我国能效项目的融资方式主要有政府专项资金、商业贷款、金融租赁几种模式，但专项资金对于巨大的节能市场而言支持力度有限；商业贷款受融资风险等因素影响，对中小企业“惜贷”问题严重；金融租赁模式刚刚兴起，也侧重于信用级别较高的大型企业。能效项目融资在我国仍存在多重困难。

我国能效融资手段应借鉴国外经验，实现多元化发展，可采取以下措施：一是拓宽电力企业能效基金的来源渠道。借鉴美国加州电力公司融资模式，可采取向高耗能电力用户按其电力消耗量收取收益金的方式筹集资金，或者从电网公司上交利润中抵扣部分资金的方式来提高电力公司开展能效工作的积极性；二是政府直接投资模式。政府可每年制定几项极具代表性的节能示范项目，并安排专项资金，通过竟标方式选定承包商开展节能示范项目；三是加快中小型节能企业上市融资进程，吸引民间资本。对于已形成一定规模、步入稳定发展时期的企业，应积极寻求主板市场的上市，吸引民间资本，拓宽融资渠道；四是国内商业银行应开拓思路，将已有金融工具与能效项目相结合，采用融资租赁、合同能源管理、应收账款管理等方式。

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