地方政府应急评估研究

童文莹 张海波

（1.南京师范大学 社会发展学院，江苏南京 210097；2.南京大学 政府管理学院，江苏南京 210093）

一、引言

2007年11月1日实施的《突发事件应对法》，对应急管理中的评估提出了要求。该法第五十九条规定：突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告；第六十一条规定：履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

可见，《突发事件应对法》涉及了三种评估：一是对突发事件损失的评估（简称“损失评估”），二是对突发事件原因的评估（简称“原因评估”），三是对突发事件应急处置工作经验教训的评估（简称“处置评估”）。这三种评估各有所长：“损失评估”为应急行动的展开和应急资源的配置提供参照，有助于提升应急响应的针对性；“原因评估”为突发事件的预防提供指导，有助于提高应急准备的针对性；“处置评估”为应急措施和应急行动的改进提供依据，有助于提升应急行动的针对性。从宽泛的意义上看，这三种评估都与应急管理有关；从严格的意义上看，只有“处置评估”才是对应急管理行为本身的评估，即“应急评估”。

此外，在我国当前的应急管理体系中，作为专业应急管理机构的各级政府应急办，只适宜组织严格意义上的“应急评估”即“处置评估”，难以组织“损失评估”和“原因评估”。这是因为“处置评估”往往是在应急管理体系内进行，应急办负有相应的职责和权力，而“损失评估”和“原因评估”往往要超出应急管理体系之外，需要协调多方面的力量和资源才能完成任务。

本文就是对地方政府应急处置评估的研究。鉴于应急体系建设的宗旨是“有备无患，以防万一”，所以并非一定要在突发事件发生并予以处置之后才能进行评估，以便总结经验教训；完全可以提前进行，着重评估应急处置能力，以达到有的放矢、增强能力、防患于未然。所以，无论某地是否发生了突发事件及其处置过程，该地的政府都可以自评自身的应急处置能力，并通过应急演练来发现不足、提升能力。

二、地方政府应急评估的内涵

1.地方政府应急能力的定位

对应急能力可以通过两个维度进行分析：现实能力与潜在能力，绝对能力与相对能力。①张海波、童星：《应急能力评估的理论框架》，《中国行政管理》2009年第4期，第33-37页。现实能力指那些直接与应急功能有关的能力，潜在能力则指那些与应急功能间接相关的能力，包括经济实力、社会稳定与政治优势等；绝对能力指对国家所提出的应急管理制度建设的实现程度，相对能力则指属地政府应对当地特定风险、多发灾害的能力。本研究只讨论地方政府的现实应急能力，不涉及潜在应急能力；既讨论地方政府的绝对应急能力，也关注相对应急能力。也就是说考查的是地方政府现实的综合应急能力，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类突发事件应急能力的复合，以及预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复等四个阶段应急能力的复合。

2.地方政府应急评估的三种类型

地方政府应急评估可以分为关注输入的评估、关注过程的评估和关注输出的评估等三类。关注输入的评估是对绝对应急能力的评估，关注过程和关注输出的评估则是对相对应急能力的评估。地方政府的绝对应急能力表现为“一案三制”的建立健全程度，这实际上是应急准备；相对应急能力则表现为“一案三制”在具体突发事件的应急管理中所表现出来的实际能力，既包括应急执行，也包括应急绩效。因此，上述地方政府应急评估的三种类型也就是应急准备评估、应急执行评估和应急绩效评估。

这三种评估有不同的评估目的。应急准备评估是形成性评估，旨在发现应急管理体系的不完善之处；应急执行评估既可以是形成性评估，用于发现应急管理流程和行为中的不足之处，为改进应急管理流程和行为提供指导，也可以是总结性评估，检查应急管理流程和行为的执行情况，进行激励和问责；应急绩效评估则主要是总结性评估，得出应急管理绩效的总体判断，评估结果也可以用来激励和问责。

这三种评估应有不同的评估方法。应急准备评估是对“一案三制”应急管理体系的评估，衡量应急管理制度政策的健全和完善程度，不涉及应急管理的实际效果，因此主要是量的评估；应急执行评估是对应急管理体系政策执行情况的评估，既需要使用质的评估，如对规定的应急行为是否被执行的评估，也需要使用量的评估，如对规定的应急行为被执行程度的评估；应急绩效评估是对应急行为最终效果的评估，既有量的评估，如展开应急行动所投入的经济成本，也有难以量化的评估，如应急行为的政治与社会效益，需要以质的评估为主。

3.地方政府应急评估的三个阶段

上述三种评估正好代表了应急能力建设的三个阶段，需要分步推进。从宏观上看，建立健全应急管理体系和制度政策，形成应急准备；将应急管理体系政策应用于属地突发事件的应急管理，形成应急执行；在地方的政治、经济、社会与文化环境中，应急执行产生最终效果，形成应急绩效。从微观上看，就某一特定的突发事件而言，上述三种评估也正好针对了事前的应急准备，事中的应急执行，事后的应急效果。对国家而言，应急管理的主要职责是建立应急管理体系和制度政策，并不直接处理具体的突发事件，因此特别关注应急准备。当然，如果发生特别重大的突发事件，也需要国家直接出面应对，但国家的职责主要在于全国动员，这属于潜在应急能力，不在本研究的讨论范围，具体应急管理则仍由属地政府负责。对乡村和社区而言，仅参与应急管理的部分流程，如风险排查、信息报告等，并不存在完整意义上的应急执行，更不存在应急绩效。从这种意义上讲，地方政府应急评估的内涵特别丰富，最具有典型性。

这也意味着，在现阶段，并不是所有的地方政府都可以开展包括应急准备、应急执行、应急绩效在内的评估。这与我国应急管理体系的建设进程有关。建国以来，应急管理体系建设大致分为两代：第一代，单一灾种防灾减灾。早在上世纪50年代，就建立了水利部、地震局、气象局等专业性的防灾减灾机构，各自负责所辖领域的灾害预防和抢险救灾。第二代，综合应急管理体系。2003年“SARS事件”之后，各类灾害被统一抽象为“突发事件”，各类灾害的预防与应对被统一抽象为“应急管理”，依此建立了突发事件应急管理的组织体系、一般程序、法律规范与行动方案，简称“一案三制”。目前还处在“第二代”的第一阶段，综合应急管理体系的最大特征就是“一般化”：应急体制的同构化、应急机制的标准化、应急法制的原则化、应急预案的普遍化。因此，对地方政府而言，“一案三制”只是为应急管理体系政策确立了一个框架，这一框架还需要进一步转化为地方政府的应急能力。不同的地方政府，转化的进度并不相同，也就会产生应急能力所处阶段的差异。首先，应急准备上的差异。各地方政府“一案三制”框架体系的形成时间并不一致，《突发事件应对法》的生效只是标志着“一案三制”在国家层面的确立，并不意味着所有的地方政府都已经形成了基于本地实际的应急管理体系政策。应急准备评估正是依据国家“一案三制”的标准，衡量各地将其落实、转化的程度。其次，应急执行上的差异。“一案三制”只是提供了一个综合的、总体的政策框架，地方政府需要在“一案三制”的总体框架之下建立适合于本地突发事件应急管理实际情况的细则，规范具体突发事件的应急处置。再次，应急绩效上的差异。应急准备和应急执行的差异必然导致应急绩效的差异。如果某地方政府缺乏应急管理的具体细则，应急执行评估也就失去了依据，自然无法进行，更谈不上应急绩效评估。因此从全国范围看，不是所有的地方政府都适合开展全部意义上的应急评估，多数地方只适合开展应急准备评估，少数地方可以开展应急执行评估，而应急绩效评估目前尚不具备实践的条件。

综上，对地方政府而言，这三种评估的实质是：（1）应急准备评估：以“一案三制”为标准，衡量地方政府应急管理体系政策建立与完善的程度；（2）应急执行评估：以地方政府应急管理体系政策为标准，衡量其在具体应急行为中的执行程度；（3）应急绩效评估：以具体的应急行为的后果为对象，衡量应急行为的投入与产出的合理程度。

三、地方政府应急评估的政策框架

对同一地方政府而言，这三种评估是循序渐进的，它们共同构成了地方政府应急评估的政策框架。其中，应急执行评估是应急准备评估的发展，这中间的关键一步就是进行风险分析，形成在地方政府层面的应急管理规则体系；应急绩效评估又是应急执行评估的发展，这中间的关键一步是进行成本计算，建立在地方政府层面的应急管理约束机制。从目前来看，《突发事件应对法》所确立的“一案三制”主要是对应急管理进行授权，还未建立应急管理的约束机制（见图1）。

图1 应急准备评估、应急执行评估与应急绩效评估的关联

表1 地方政府应急准备评估、应急执行评估与应急绩效评估的要素

具体来看，地方政府应急评估政策体系的要素如表1所示。

（1）对象：应急准备评估的对象是应急管理的政策与法规体系；应急执行评估的对象是应急流程与行动；应急绩效评估的对象则是应急成本与收益。

（2）目的：应急准备评估的目的是完善应急管理政策体系，提升应急准备能力，加强应急管理的规范性；应急执行评估的目的是改进应急程序与行动，提升应急处置能力，加强应急管理的专业性；应急绩效评估的目的则是降低应急成本，提升应急绩效，加强应急管理的科学性。

（3）方法：应急准备评估主要采用定量方法；应急执行评估既需要采用定量方法，也需要采用定性方法；应急绩效评估目前只能采用定性方法。

（4）时机：应急准备评估不针对具体的突发事件，总体上是一种事前评估；应急执行评估是事中评估，需要对应急程序和行动进行观察和记录；应急绩效评估则是事后评估。

（5）适用范围：应急准备评估只涉及抽象的突发事件；应急执行评估可适用于一类突发事件；应急绩效评估则可适用于具体的突发事件。

（6）条件：应急准备评估的前提条件是国家建立了应急管理政策体系；应急执行评估的前提条件是地方建立了应急管理规则体系；应急绩效评估的前提条件则是建立了成本核算机制。

（7）难度：应急准备评估难度最小；应急执行评估难度居中；应急绩效评估则难度最大。

（8）评估主体：应急准备评估和应急执行评估的主体都可以是应急管理机构；应急绩效评估则应该由外部专家来主持。

（9）评估范围：应急准备评估与应急执行评估可以是内部评估，评估结果主要用于内部工作改进；应急绩效评估则应该是外部评估，评估结果应该向社会公开。

图2 “一案三制”下的应急评估的政策框架

这三种评估具有不同的功能，可以形成动态循环，推动应急能力的持续提升。从评估的推行路径来看，国家层面的“一案三制”应急管理政策体系是地方政府应急管理政策体系和事前的应急准备评估的基础，事前的应急准备评估又是事中的应急执行评估的基础，在应急准备评估和应急执行评估的基础上，才有条件开展事后的应急绩效评估。从评估结果的反馈路径来看，应急执行评估的结果可以反馈于应急准备，发现应急准备中的漏洞，加强应急准备的制度建设；应急绩效评估的结果不仅可以直接反馈于应急准备和应急执行，还可以反馈于整个应急管理政策体系（见图2）。

从上述要素来看，多数地方政府目前虽然已经具备了开展应急准备评估的条件，但并未开展相应的应急准备评估，因此对应急准备评估的研究仍有普遍的政策指导作用；部分地方政府具备开展应急执行评估的条件，但只在研究阶段，尝试进行政策实践，因此对应急执行评估的研究具有政策前瞻价值；而对应急绩效评估的研究则仍处于学术研究阶段。

四、地方政府应急准备评估指标探讨

美国联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，简称 FEMA）与国家应急管理协会（National Emergency Management Association，简称 NEMA），于1997年共同开发了一套适用于州、属地、列岛的应急准备评估指标体系——美国应急准备能力评估体系（Capability Assessment for Readiness，简称 CAR）。2000年，FEMA和NEMA联合对CAR进行了修订。此外，在FEMA系统内，又从CAR发展出地方应急准备能力评估体系（Local Capability Assessment of Readiness，简称LCAR），主要用于县一级地方政府应急准备评估。①张欢：《应急管理评估》，中国劳动社会保障出版社2010年版，第103页。CAR及其评估方式具有首创意义，不仅对美国的应急准备评估具有奠基作用，对包括中国在内的其他国家的应急评估也具有重要的启示和参考价值。

国内类似的政策实践主要有两个：一是我国台湾财团法人消防安全中心基金会受“行政院”灾害防救委员会的委托，提出应急能力考核体系无论是在“中央”还是在地方政府层面，都由减灾、整备、紧急应变和恢复重建等4大基本项目、19个子项目组成。①施邦祝：《灾害防救工作执行绩效评估之研究》，（台湾）“行政院”灾害防救委员会委托研究报告，2003年。二是中国安全生产科学院承担国家“十五”科技攻关课题“城市突发公共事件应急能力评估体系”，初步提出了城市应急能力评估指标体系。该体系包括18个一级指标、76个二级指标和405个三级指标。②邓云峰、郑双忠、刘功智、刘铁民：《城市应急能力评估体系研究》，《中国安全生产科学技术》2005年第6期，第33-36页。

必须看到，应急准备评估的标准具有很大的弹性，那就是预期的突发事件所造成的压力，为应对预期的突发事件需要进行相应的应急准备。但这有两点不同：一是在实践中，应急能力建设往往是压力驱动型，如果经常遭遇某类突发事件，则对该类突发事件的应急能力就强，例如，频繁遭遇暴雨的地方应对暴雨的能力通常比极少遭遇暴雨的地方强，这就意味着在全国范围内，应急能力缺乏一个统一的评判标准；二是在中国，政府拥有足量的资源，即使不通过“一案三制”体系，最终仍有可能控制住突发事件，也很难说其应急能力低下。当然，按照本研究的分类，这属于潜在的应急能力，不在“一案三制”政策框架之下。因此，如果依据应对突发事件所需要具备的预期能力来开展应急准备评估，那在全国范围内将缺乏统一的标准，不具有可操作性。

这实际上涉及到评估技术中最难的一环——评估的一致性，即评估者如何就被评估对象的能力按同一个标准进行判断。如果这个问题不解决，所有的评估结果的参考意义将大打折扣。2007年《突发事件应对法》的发布为应急准备评估提供了统一的标准；对地方政府而言，应急准备评估就是检查《突发事件应对法》所确定的“一案三制”在本地的落实情况。当然，由于政策必须经过行政层级的传导，逐层落实，因此即使是地方政府，应急准备评估也可分层进行，分别检验“一案三制”在市、区县、街道、社区的落实情况。

按照《突发事件应对法》的要求，针对区县层级，本研究提出以下的“地方政府应急准备评估指标体系”，见表2所示。

这套指标体系几乎是严格按照《突发事件应对法》的要求，评估区、县级地方政府应急准备情况。《突发事件应对法》只是提出了原则性的要求，其具体实施还必须在属地政府的管辖范围内明确相关细节，并体现为预案文本、机构、编制、人员、场所、设备、制度、办法、计划、数据库（地图）、装备等静态形式，从而也就完成了应急准备的过程。需要指出的是，运用这种方式进行应急准备评估比较具有客观性，并在一定程度上解决了应急评估中的一致性问题。当然，这套指标体系仍存在两个问题：一是过于粗疏，有些关键性的应急准备还未涉及；二是统一的制度要求当中的某些具体规定，可能并不适用或效果不佳。这就需要进一步开展应急执行评估，通过应急执行评估，一方面发现这些具体的规则在执行中的情况和缺陷，另一方面也可以为规则的修订提供反馈意见，还可以提出一些新的规则需求。

五、地方政府应急执行与应急绩效评估研究

尽管绝大多数地方还不具备进行应急执行特别是应急绩效评估的条件，但并不意味着对应急执行和应急绩效评估不可以进行带有前瞻性的研究。

1.地方政府应急执行评估研究

这项研究的当务之急是解决指标体系和评估方法问题。

指标体系的构建思路为：第一步，应急流程是否完整？即一级指标，是否包括了预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复中的关键流程，这都是《突发事件应对法》有明确要求的；第二步，应急行为是否合乎规范？即二级指标，是否包括了应急预案、工作规范、工作手册中提出的要求，这是各地通过应急准备评估所必须有的，各项应急预案、办法、政策条文等有明确规定的；第三步，应急行为是否有效、合适？即关于行为的描述部分，描述至少要包括行为时间、行为人、行为对象、行为效果四大要素；最后是备注部分，考虑到有的行为是有针对性的，比如专门针对特大突发事件的。其中，第二步是关键，需要对已有的与应急管理相关的预案、政策文件、制度规范进行梳理，提炼出行为规范。凡是已有的相关政策文件中没有明确提出的要求，暂时还不能作为评价标准，否则在执行中容易引起争议。第三步是难点，因为它涉及到对行为的有效性、充分性、适度性进行评估，而这很难事先规定，只能对行为的要素进行记录，然后通过事后的研讨会进行分析。

至于评估方法，可以采用：（1）关键有效行为分析。对应急流程中的关键有效行为依据SMART原则进行评估，即评估该行为的具体性（specific）、可度量性（measureable）、可实现性（attainable）、 关 联 性（relevant）与 时 限（time bounded）。（2）行为观察法。对应急行动的展开过程进行参与式观察并记录。（3）分类评估。虽然自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急管理流程相同，但每类事件的关键有效行为不同，判断行为执行情况所依据的标准也不相同，因此，只能分类进行评估。

2.地方政府应急绩效评估研究

目前，国内学界对应急绩效的研究尚处于起步阶段，应急绩效评估尚不具备开展的条件。当务之急是澄清应急绩效的内涵，明确应急绩效的关键约束变量，从而发展应急行为的限制性规则。在此基础上，应急绩效评估才具有实质意义，并能反馈于应急管理政策实践，推动应急能力的实质提升。

首先，对应急绩效内涵的理解和界定是开展应急绩效评估的逻辑起点。美国“国家绩效管理小组”在《美国公共服务：绩效评估的最佳实践》中指出，绩效评估是“测量达到既定目标的情况——包括将资源转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果与其预期目标相比较），及其在达成计划目标过程中政府运作效率的一个过程”。詹姆斯·威尔逊（James Q.Wilson）认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计，在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。奥斯本（Osborne）和盖布勒（Gabler）也认为，政府绩效评估要改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。①David Osborne&Ted Gaebler，Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.New York：Addison-Wesley Publishing Company，Inc.1992，PP.108-138.可见，绩效关注的是结果，而非过程。作为政府绩效的一个维度，应急绩效也是如此，它关注应急管理的结果，而非应急管理的过程。

现在个别地方已经通过立法（如2010年6月发布的《广东省突发事件应对条例》第五十一条规定：县级以上人民政府应当将突发事件防范和应对工作纳入行政机关主要负责人和有关负责人年度绩效考核范围）、试点（如深圳市宝安区始于2009年的试点）等尝试政府应急绩效评估，但涉及到的指标主要是应对和处置突发事件没有发生差错，以及突发事件信息的迟报、漏报率。然而，“迟报、漏报”只是应急管理的中间过程，而非应急管理的结果；“应对和处置突发事件没有发生差错”也是对应急管理过程的控制，而非对应急管理结果的控制。什么是应急管理的结果呢？通常来看，突发事件有三种后果——人员伤亡、财产损失、社会失序，应急管理的结果也就相应地表现为通过应急管理所挽救或避免的人员伤亡、财产损失和社会失序，这不仅包括了应急处置的绩效，也包括了预防的绩效，因为通过预防没有发生突发事件就意味着没有人员伤亡、财产损失或轻微的社会失序。因此，应急管理的绩效可包括：（1）预防有效，突发事件未发生；（2）应急管理减少的人员伤亡；（3）应急管理挽回的经济损失；（4）应急管理避免的社会失序（可转化为社会秩序恢复的时间）。在这一思路上，张风华等曾进行的研究颇有启示，他将人员伤亡、经济损失和震后恢复时间作为衡量城市防震减灾能力的准则，提出了构成城市防震减灾能力指标体系的6大要素，并列出具体测量和评价这6大要素的20多个二级指标和77个三级指标。①张风华、谢礼立、范立础：《城市防震减灾能力评估研究》，《地震学报》2004年第3期，第318-330页。

其次，必须明确应急绩效的约束变量并发展出应急管理的限制性规则。菲利普·库珀（Phillip J.Cooper）认为，政府绩效评估作为一种市场责任机制包括四种方式：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本—收益的分析方式”；三是“按投入和产出的模式来确定绩效标准”；四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制”。②[美]菲利普·库珀：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲、李文钊等译，中国人民大学出版社2006年版，第83-88页。尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）将美国政府绩效评估的历史划分为五个时期：一是效率阶段，以工作业绩为绩效标准；二是预算阶段，以控制开支为目标；三是管理阶段，以效率和效益为目标；四是私有化阶段，以精简政府为目标；五是重塑政府阶段，以顾客服务为目标。③[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，项龙译，华夏出版社2002年版，第167页。虽然绩效评估在不同的制度环境中有不同的做法，但基本上都包含了效率、效益、质量、成本、满意度等维度。应急管理以改进公共安全为目的，也是一种公共服务，因此一般公共服务的绩效目标也适用于应急管理，如应急质量、应急恰当性、应急公平性、应急成本等。所有这些问题都相当复杂，值得学界认真深入地进行研究。在当前应急管理尚不成熟的情况下，更多的是要遵从鼓励性规则；但从长远来看，应急管理还要考虑限制性规则，开展具有实质意义的应急绩效评估，并在此基础上通过绩效反馈来促进应急能力的内涵式增长。