关于化解县（区）级地方政府债务风险的思考

宁波市海曙区财政局 竺培楠

一、县（区）级政府的债务风险积累明显高于市级、省级政府

从国家审计署对全国地方政府性债务审计结果显示，至2010年底，全国各级政府几乎都举借了债务。省级政府举借债务项目（36个）要远少于市级（353个）和县级债务项目（2405），全国只有54各县级政府没有举借政府性债务。从浙江省披露的数据看，至2009年末，全省政府性债务余额为4579万元，增长64%，债务负债率为20.15%，债务率为97.46%，偿债率28.28%，其中省本级债务率为91.1%，市县级债务率为97.99%，明显高于省本级债务率指标，逾半数市县在负债率、债务率、偿债率三个指标均上超过省定警戒线。其中宁波市政府债务余额为1458万元，增长155.34%，也高于省级债务增长率。可见，政府性债务负担随行政级次的降低反而是增加的。

从市、县级指标来看，政府性债务积累速度大大超过其他量化指标，如GDP增速、财政收入增速等，有的县（区）债务余额接近或超过财政预算收入。如以宁波海曙区为例，该区2009年在国际金融危机大背景下，为响应中央积极财政政策和宁波市民生工程项目建设，积极筹资用于南站改造、旧村改造、城中村改造、保障性住房建设、非成套房及背街小巷改造，2010年政府债务41.1亿元，2011年达到55.12亿元，增长34.1%，远远高于GDP收入9.1%和财政收入15.1%的增幅。2011年海曙区一般预算收入64.82亿元，稍高于债务余额。从近两年情况来看，海曙区负债率和债务率分别在10%和150%以上，且明显呈加重趋势，反映出政府项目仍在攻坚阶段，融资力度未有减弱的超势；偿债率有所下降，从21.5%降到16.1%,但仍在警戒线以上，反映地方债务偿债数额在增加，举债既要保障项目建设，还要兼顾还本付息，流动性风险突出。

二、县（区）级政府偿债压力增加，未来债务流动性风险不容乐观

从全国范围来看，未来三年内将有35%的贷款集中到期，地方政府融资平台将迎来偿债高峰，而近一年多来实施的房地产调控使得地方政府可支配收入来源进一步减少，偿付压力巨大。如海曙区 “十二五”规划按2009年已经上马开工的项目统计，以及根据经济发展规划和各项民生工程项目进度，未来五年政府性总投入约为465亿元，其中项目资金需求406亿元，还贷资金需求60亿元。从年度规划来看，项目资金需求在2011年和2013年最集中，以后两年逐年降低，但财务成本累积非常高，三年需46亿元，占同期资金需求25%。

从反映区级债务风险指标的长期走势来看，未来流动性风险也不容乐观，特别是县（区）级政府偿债压力较大。如宁波海曙区负债率在后期基本能回到警戒线以内，表明随经济的增长债务总体可控，债务负担随着经济的持续健康发展逐步回到安全区域，但债务高度依赖经济持续稳定增长，有一定的系统性风险；债务率长期远超警戒线，特别是财力的缓慢增长与债务的快速增长不成比例，需要加强融资管理，创新融资方式，加速资金流动性；结合预算内外收入测算的偿债率也长期远超警戒线，反映债务及付息额长期远高于预算内外收入，区财政长期处于入不敷出的境地，流动性风险非常高。从公开批露的资料看，东部沿海各省、市、县（区）政府投融资走向大抵如此，如青岛市本级债务率为42.96%，偿债率为7.69%，而青岛下辖的12区（市）的债务率和偿债率总体上高于市本级，特别是市南区、李沧区债务率均为135%，超过了100%的警戒线，有五个区（市）偿债率在20%的警戒线以上，区（市）政府偿债压力增加。

三、多种因素造成县（区）级地方债务风险偏高

监管调控从严。2011年受银监会执行“严禁新增平台贷款，严禁展期，严禁借新还旧”的信贷政策影响，政府融资形势非常严峻，全国一些在建项目后续建设资金和还贷资金紧张，全国多地出现项目工地停工事件，最为典型的是2011年四季度铁道部全国3000个工地停工；宁波铁路南站分为铁道部铁路和宁波市南站建设两个大工程，其中铁路工程也因为资金问题一度停工；宁波市政府下达给海曙区承担的南北广场和五条高架改造工程，由于区政府在2010年5月前合理运筹，顺利筹集了一期银团及资本金60多亿元，保证了工程进展。今年以来，随着监管层对地方融资问题的关注和稳定化解地方政府融资平台贷款风险的决心，地方政府有望获得新的贷款额度。但各地银行在实际执行中，对政府融资政策限制仍未放松，如工行、交行对涉及政府投资项目融资一律不放。监管调控若长期不放松，地方财力将难以支撑项目的持续投入和还贷要求。

地方融资平台清理。2011年地方融资平台的清理整顿，限制了一大批资产不合格、名目繁多的平台公司，要求只能保留了部分符合信贷要求、现金流充足的优质平台公司。就宁波市而言，264个政府背景公司（事业单位）中只有179家被宁波银监会认定为“一般类公司”，85家仍被认为“平台类公司”，且自2012年开始“平台类公司”要改为“一般类公司”难度大幅增加，必须经过其有贷款关系的所有银行总行认可。而且如宁波市的旧村改造和新农村建设历史上就以事业平台融资，中央对事业平台的严控导致地方政府在项目立项和工程承包、债务归还等方面带来体制性断裂。这是银监会仅仅从部门思考监管政策，而没有充分考虑各级政府承担的体制转换风险。海曙区仅有1家公司被认定为“平台类公司”，但同样面临融资困难的局势，因为优质的平台往往存量贷款规模已经很大，正如前面提到的数据，地区偿债率已非常高，可能面对无法融资的情况或者必须承受很高的利率，无形中加大融资成本。

质押资产不足。各银行对贷款项目均要求抵押，基本不具备仅凭政府信用担保等贷款的可能，抵押的资产集中在土地、房屋之类的固定资产。随着房地产调控政策继续落实，房屋资产价格有下降趋势，土地资产流标、流拍的情况也逐渐增多。而作为中心城区的区级财政，一方面可供抵押的土地资源本身有限，另一方面因开发成本过高受市场追捧程度大不如前，给地方政府融资工作带来空前压力。且作为地方融资主体，特别是区级层面的融资主体，本身受“事权与财权不统一”的影响最深，政策空间极其被动，融资形势较为严峻。

债务转移。中央、省、市事权与财权不匹配，导致债务转移或民生债务显性化。如前述宁波火车南站综合改造资金高达180亿元，由市辖的区级政府承担勉为其难。旧村改造和非成套房改造也高达上百亿元，在2009年以前都是先由市级部门筹资改造，再按市区分别承担。而现在前期筹资全部由区级政府出面，在流动性风险方面已经存下了隐患。

民生债务显性化。一些显性债务其实也是财政隐性负担，主要由事权不配套下放的民生项目,如医疗改革、事业单位增资改革、城建道路、非成套房改造及低收入人群保障房建设等项目，海曙区因此每年要多承担支出5个亿以上，这部分资金挤占了地方政府的可用财力。

四、地方政府债务有被夸大的可能

结合工作实际，笔者认为地方政府性债务由被夸大的可能。从宁波市各县市区融资情况看，基层地方政府性债务风险至少被夸大了三分之一。主要原因是城镇改造项目由于安置房建设、旧村土地改造、项目地块拆迁建设分头推进，债务存在重复测算的情况，如前述火车南站项目的180亿元资金，其中已经包括了城市拆迁资金103.5亿元和旧村改造资金20亿元。按50%的居民要求实物安置住房计算，前期建造拆迁安置房和旧村改造获得土地等投入共计70亿元，占项目38.8%，但在某一时点计算债务资金时因项目前期分列而重复。过高的资金测算造成银行对地方政府还债能力心生担忧，审批愈加严格，上层监控愈加趋紧。

五、推动内外部力量，化解县（区）级政府化解地方债务风险

债务制度化。在银监会、审计署的多头监控下，县（区）级融资主体防控风险意识得到强化，在制度建设及程度规范方面逐步完善。海曙区2011年先后出台了《海曙区政府性债务管理办法》和《海曙区政府性债务管理办法实施细则》，就政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理等作了明确规定，使政府投资项目的融资工作从此有章可依。同时区财政局也出台了相关管理制度，建立了局级融资委员会定期例会机制、资金调度使用的三级审批制度，规范操作程序。今后将继续深化制度，成立融资决策专家委员会，引入专家评审机制，对政府融资项目进行充分的论证建议，提高融资决策水平。

项目有序化。今年，监管层关于融资平台的清理规范工作未有放松。海曙区政府在利用原有平台基础上，要求尽可能放缓项目投资步伐，集中力量，优先保证在建工程，部门配套项目暂缓开工，对新投资开工项目必须要有后续资金配套才能开工，。同时，抓紧开展各项资金回流工作，压缩2012年政府投资项目融资总量，在项目之间合理配置已取得的信用资金，提高资金使用效益。

融资创新化。由于各地政府约80%以上融资采用银行贷款方式，融资方式过于单一。银行贷款一般是3-5年为主，而项目建设完成及达到盈利水平起码在5年以上，两者期限明显不匹配，致使偿债资金难以靠项目通过自身盈利支付。未来地方政府投资不能再过度依赖银行贷款，更好的方式：一是通过平台发行长期的企业债券，这需要增加平台公司的资产和净利润，以达到发债要求；二是争取以未来有盈利能力的项目为载体争取国债资金；三是探索BT（委托代建）方式，海曙区已将区文体中心为试点进行尝试，可由受托方先行垫付资金进行修建，建好后政府再融资买进，将政府融资行为有效分散，以时间换空间；四是利用信托、短期融资、理财产品以及土地回购、带息付款等工具，创新融资方式。

针对有论调提出“让民间资本参与进来”，笔者认为现阶段可行性不高，因为当前融资解决的大部分是民生项目和公共产品的投资，属于长期高投入低回报项目，与民间资本追逐利益的特征相悖，甚至会拖累实体企业的发展。

债务显性化。一直以来，由于政府预算从未将政府投资项目及偿债资金列入预算内容，债务资金循环体外的部门和公众难以知悉投资项目情况和资金情况，政府债务问题始终有些神秘色彩，也似乎仅是财政部门应该考虑的问题。因此，将来应该考虑：一是建立政府债务预算编制体系，通过地区级两会传达到各个层面；二是对直接债务，应纳入债务专项预算管理；三是对或有负债中的显性负债，应在预算中直接体现。目前海曙区政府融资工作在区财政局设立了专门部门，成立了工作领导小组，按照“管理专业化、工作制度化、监管日常化”的工作思路，组建了融资审理委员会，集各部门力量处理政府融资债务问题，但也只是在政府层面有所扩大，且主要由财政局牵头落实，公众、法人主体对此等还只停留在一些表面数据上，债务显性化仍有很远的路要走。财政部谢部长在2012年两会上也提出“将地方政府债务逐步分类纳入预算管理”，或将开启债务显性化创新“闸门”。

[1]搜狐财经.青岛政府债务余额约为880亿元，债务率达81%，2011年9月23日

[2]新浪财经.清理政府性债务：浙江拟建追究机制，2010年10月26日