地方政府财政农业支出效率评价与影响因素分析

涂 斌

0 引言

由于农业特有的弱质性行业特征及其在国民经济中所处的基础性地位,政府在客观上必须对农业发展提供财政支持，目前无论是发达国家还是发展中国家，农业一直都受到政府的干预和扶持。近年来随着我国对“三农”政策支持力度的加大，财政农业支出迅速增长，财政农业支出资金使用效率问题已成为农业经济研究的热点。与以往研究不同，本文尝试探索性的改进:首先,通过核算1995～2010年各省份地方政府农业支出效率,综合考虑了效率在横截面上的差异以及在时间序列上的动态变化趋势;其次,在政府农业支出效率核算过程中采纳了更为直接和明确的投入与产出变量,从而减少了效率核算中的噪音。此外不同于已有文献的因素分析，本文把政策变量和财政分权也作为分析影响效率的因素。

1 研究方法

1.1 DEA方法

由美国运筹学家Charnes、Coopor和Rhodes于1978年提出的数据包络分析方法（DEA）主要是在保持决策单元（DMU）的输入不变的情况下，通过数学规划和统计数据确定相对有效的生产前沿面，把各个决策单元投影到DEA的生产前沿面上，并比较决策单元偏离DEA前沿面的程度来评价它们的相对有效性。DEA方法是基于相对效率的概念，把凸分析和线形规划作为工具的一种评价方法，运用数学规划模型计算对决策单元之间的相对效率进行比较，对评价对象做出评价，由于该方法能充分考虑决策单元本身最优的投入产出方案，因而可以更理想地反映评价对象自身的信息和特点；同时能够独特地评价复杂系统的多投入多产出。

1.2 Tobit模型

DEA方法在评价过程中采用了决策单元可以控制的投入和产出,但没有考虑决策单元其他一些不可控制的因素。而这些不可控因素的差异是造成决策单元效率差异的重要原因。当回归模型的被解释变量是效率评价结果时,就出现效率评价结果小于等于0和大于1时的数据截取问题。在这种情况下,OLS(普通最小二乘法)的估计结果是有偏的而且不一致。为避免OLS估计带来的偏误，往往使用受限因变量模型，即Tobit模型来进行回归。

2 实证研究

2.1 财政农业支出效率评价

本文的研究对象是地方政府财政农业支出效率,由此将全国31个省份的地方政府农业系统作为31个决策单元。因为1994年进行了财政分权改革,所以选择1995～2010年作为研究时期。投入变量为各省份1995～2010年各年份的地方政府财政农业支出，具体包括支援农业生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象、农业基本建设支出和农业科技三项费用等财政用于纯农业方面的支出,而产出变量包括农业产值（农业总产值、农业增加值）以及最能直接提供生产力的农业资源（农业机械总动力、人均农田灌溉面积、农村发电量）。对于影响地方政府农业支出效率的不可控因素,综合已有文献的影响因素，本文选取了农业人口密度、农民人均收入和城市化水平作为人口、经济和社会三个方面的效率影响因素，此外本文还要考察财政分权和2004年后三农政策对地方政府农业支出效率的影响。本文的所有变量可参看表1，相关数据来自1996～2011年各年中国农村统计年鉴、中国财政年鉴和及中国统计年鉴。基于产出导向的DEA模型，运用DEAP2.1得出各省份政府农业支出的在横向上以及纵向时间序列上的综合技术效率、纯技术效率和规模技术效率评价结果。

表1 DEA-TOBIT分析财政农业支出效率相关变量

（1）从横向地区差异上看，我国各省份之间政府农业支出综合技术效率差异显著（见图1）。综合技术效率是衡量决策单元的总体效率状况的指标，河北、福建、山东3个省份的财政农业支出综合效率为1，并同为技术有效和规模有效（见图2、图3），说明这三个东部省份DEA有效，它们构成了我国财政农业效率的前沿面。在理论上，相对其他地区来说，该3省的财政农业支出资源配置达到了最优，效率相对最高。综合技术效率前十中有8省份属于东部地区，2个省份属于中部地区；综合技术效率0.5以下的有15个省份，几乎占了省份总数一半，除了四川（也不超过0.6），西部其余省份都在相对较低的财政农业支出效率行列中，由此可以看到，我国绝大多数省份财政财政支出属于非DEA有效，财政农业支出效率东部省份相对较高，西部省份相对较低，中部省份效率也不算高，大多处于0.7以下。东部的平均值为0.576，中部为0.623，西部为0.4047，明显存在差异。

图1 各省1995～2010年平均综合技术效率排序

图2 各省1995～2010年平均纯技术效率排序

图3 各省1995～2010年平均规模技术效率排序

对于非DEA有效的财政农业支出效率可以分别考察其技术有效性和规模有效性。综合技术效率是由纯技术效率和规模技术效率乘积得到，也就是对于综合技术效率非DEA有效可以分解为纯技术效率和规模技术效率进一步分析其原因。因此纯技术效率和规模技术效率可以用来衡量政府农业支出低效率在多大程度上是由纯技术无效率造成的或是规模技术无效率造成。纯技术效率反映了在政府农业支出规模一定的前提下,地方政府预算管理水平的高低和地方政府农业区域规划的合理程度。规模技术效率是在一定的投入条件下,技术效率的生产边界的产出量与最优规模下的产出量的比值。规模效率越大,表示该决策单元的生产规模越接近最优生产规模。此外通过变换约束条件,决策单元的规模报酬类型可通过该可变规模报酬的DEA模型加以判断,当结果显示为规模报酬递增,说明该决策单元能够通过扩大生产规模提高生产效率;如果表现为规模报酬递减,则需要调整投入结构来提高生产效率。

从图2和图3可看到，广东和海南纯技术效率有效但规模技术效率低下，说明这两省份非DEA有效主要是由规模技术效率低下导致的，也就是财政农业支出超过了最优规模，应该在保持目前预算管理水平和农业区域规划合理的状况下提高规模效率；湖北、内蒙古、河南、辽宁和黑龙江规模效率有效非纯技术效率有效，说明这些省份的综合效率低下主要是由于纯技术效率引起的，应注重提高预算管理水平和农业区域规划水平。而其他地方政府农业支出既非纯技术有效也非规模有效，其中北京相对综合技术效率最低，主要是由其纯技术效率引起的。对于西部地区的省份来说,其综合技术效率偏低的原因也主要来自于纯技术效率的低下和规模效率的损失,而纯技术效率低下是主要影响因素。此外从规模收益来看，大部分地方政府财政农业支出都处在规模收益递增阶段（见表2），也就是说，这些地方政府农业支出如果把所有投入资源的数量都以相同比例增加，将获得更大比例的回报。而对于规模收益递减的地方政府而言，盲目追求增加农业投入未必是最好的选择。

表2 各省份财政农业支出规模报酬状况

（2）从纵向上看，1995～2010年16年间，我国财政农业支出平均综合技术效率在2000年之前基本处在0.402和0.434之间，变化波动幅度不大，2000年之后就一直处于增长趋势；纯技术效率和规模技术效率都是在2000年之前处于小幅范围波动，之后虽然个别年份有下降，但整体变化都是增长的。总体上看我国各省份财政农业支出无论平均综合技术效率还是平均纯技术效率和规模技术效率都是处于增长趋势。

2.2 效率影响因素分析

2.2.1 基本假设与模型

从上述分析可见东中西部财政农业支出效率明显存在差异（下面将引入东中西部虚拟变量进一步证明），综合已有研究成果,本文就影响地方财政农业支出效率差异的可能因素作出如下假设：①农民人均收入水平与财政农业支出正相关。随着农民人均收入水平提高，财政农业支出可能更易引致农民对某些准公共品进行投资，以扩大农村准公共品的实际消费水平，从而有利于提高财政农业支出效率。楚永生等(2004)认为农民收入与消费结构对部分财政支农支出项目的效率具有显著影响。尽管不同地方政府可能提供相同水平的财政支农支出规模，但因为不一致的农民收入水平，有些区域的农民可能选择放弃享受合作医疗的机会，而另外区域的农民则选择放弃受教育的机会，从而对财政支农支出效率产生了不同的影响。②城市化水平越高，城市公共设施对农村的辐射功能就越强、即城市化率对财政支农支出效率有正向影响。林万龙(2005)发现，城市化水平对城乡公共品统筹供给具有显著影响，由此影响支出效率。张宁等(2006)选择城市化率作为影响农村卫生财政支出效率的指标。③农村人口密度和政府农业支出效率相关。Grossman等(1999)认为人口密度与政府支出的效率应该呈正相关关系，由于规模经济的影响，较高的人口密度有利于降低政府支出的管理和监督成本,向不断增加的居民规模提供公共服务会出现规模经济效应,从而导致支出效率的提高；而Athanassopoulos等（2003）、Heikki Loikkanen则发现人口密度和总人口对政府效率有负的影响。④财政分权是我国分税改革后的基本财政制度安排,财政分权对地方财政支出的规模、结构和效率都可能产生影响。西方主流财政分权理论认为不同地方政府之间的竞争将刺激地方政府不断主动采取措施来提高公共产品供给的效率,从而有利于社会整体福利水平的上升。把一个省的人均财政支出占人均总财政支出的份额作为度量财政分权的指标。同时为了考察财政政策对东中西三个地区的不同影响,引入财政分权变量与三个地区虚拟变量的交互项。⑤2004年后随着政府对三农问题的高度重视，政府相应出台多项支农政策可能影响地方政府财政农业支出效率。这里引入年度虚拟变量来表示这一时期的支农政策变化,鉴于政策的滞后性，规定该虚拟变量在2004年之后取值为1,其他年份取值为0。同时为了考察农业政策对东中西三个地区的不同影响,引入农业政策虚拟变量与三个地区虚拟变量的交互项。基于上述设定,可得以下回归模型:

其中zit表示中国各省份1995～2010年的综合技术效率评价结果,χi1、χi2、χi3、χi4表示考察期各年农民人均收入（元/人）、农村人口密度(人/平方千米)、城市化水平（城镇人口数/总人数）、财政分权指标，Dij表示会对农业支出综合技术效率造成影响的虚拟变量，包括农业政策虚拟变量、东中西三个地区虚拟变量,以及地区虚拟变量和政策变量的交互项。由于综合技术效率评价结果处于0～1之间的数值,同时为了避免OLS估计带来的偏误和充分利用面板数据中所包含的横截面和时间序列信息,所以采用受限的Tobit随机效应面板模型来进行回归分析。相关数据来自于各年中国统计年鉴、中国财政年鉴。运用Eviews5.0的Tbit分析可以得出表3的五个模型回归结果。

2.2.2 实证结果

（1）从表3中可看到,东部虚拟变量和西部虚拟变量在模型1、2、4、5中的系数都为负,东部除了模型2和3在5%的水平上显著，其余在1%的水平上显著。西部除了模型3在5%水平上显著，其余在1%显著。这说明比起中部地区,我国东部地区和西部地区的政府支出效率偏低,这进一步证明了上述财政农业综合技术效率的分析结果。

（2）表3的结果显示,农业人口密度与政府农业支出效率呈微弱的正相关关系，且显著性较强，这个与原假设相符。城镇化水平与财政农业支出效率也是在五个模型中有四个呈较为显著正相关，这一结论说明城镇化水平越高,城乡生产要素的对流能力就越强,农业生产率就越高。农村人口密度与财政农业支出效率呈现显著的正相关，这也印证了Grossman的观点，规模经济可以解释这一结论。

（3）在模型2中加入了财政分权变量,得出在5%的显著水平上它与政府农业支出效率存在负向关系，而在加入农业政策变量的模型4和模型5中,财政分权对政府农业支出效率的影响仍然为负,而且是在1%的水平上显著,显著性变得更高，说明该结果具有较好的稳健性。这一结果是与西方主流财政分权理论财政分权与政府支出效率正相关的观点是相悖的，这可以从我国的财政分权体制来理解这个结论，与其他国家财政分权不同，我国的财政分权是密切联系着相对集权的政治体制的。该体制下地方政绩考核中最为重要的指标是经济增长,地方政府官员有更大的激励去提高短期产出显著的财政支出的规模和效率，而那些短期之内不易提高的财政支出效率往往受到忽视。地方政府在农业支出大多是用于基础设施领域，对于短期经济增长数据贡献不是很明显，由此财政农业支出预算执行缓慢，往往资金到位率低，甚至出现这部分资金被挤占的情况，最终会影响和降低资金的使用效率。对于财政分权程度越高的省份,地方政府对财政资源的支配能力更强,这种效应越可能严重。

为进一步考察财政分权在不同地区对政府农业支出效率影响的差异,在模型3中加入了财政分权与三个地区虚拟变量的交互项。表4结果显示,东部地区和西部地区政府农业支出效率因财政分权而受到的影响远高于对中部地区的影响。同时该效应在东西部地区的显著性分别为5%和1%,而在中部地区则不显著。这与前面效率核算结果显示我国地方政府农业支出的综合技术效率表现出中部地区较高、而东西部地区较低的特点相符的。因此,要缩小东、中、西三个地区之间的效率差异可进行适当的财政集权。

（4）从表3的五个回归模型的对数似然值中可看到,模型4和模型5的拟合度要优于前三个模型,这说明在模型4和模型5中添加的农业政策变量是影响政府农业支出效率的重要因素。为了检验2004年前后三农政策对政府农业支出效率的影响,在模型4中加入农业政策虚拟变量。结果验证了原假设,即2004年前后的三农政策显著促进了中国地方政府农业支出效率的提高。模型5加入了农业虚拟变量和三个地区虚拟变量的交互项。得出农业政策对中国东部地区和西部地区的政府农业支出效率具有显著的促进作用,而对中部地区该效率的影响虽然也为正,但其结果不显著。由此有以下结论:2004年前后的农业政策有利于缩小东、中、西三个地区之间政府农业支出效率的差异。

表3 我国地方政府财政农业支出影响因素实证结果（一）

表4 我国地方政府财政农业支出影响因素实证结果（二）

3 结论及政策建议

本文用DEA-Tobit两步法评价了我国31个省份1995～2010年政府农业支出的三种效率。结果显示：从横向看,我国财政农业支出效率存在显著的地区差异，中部地区地方政府农业支出效率高于东部地区和西部地区。从纵向时间序列上看，31个省份的平均综合技术效率、纯技术效率和规模技术效率总体呈递增趋势。基于核算得到的财政农业综合效率评价结果,进一步通过随机效应Tobit回归模型分析了影响各省份政府农业支出效率差异的因素，得出:农民人均收入、城市化水平和农村人口密度对政府农业支出效率存在的正效应,。在控制了经济、社会和人口等因素后,财政分权对政府农业效率的影响为负,要缩小东中西三个地区之间的效率差异可进行适度的财政集权。三农政策实施对我国中西部地区地方政府农业支出效率的提高有显著的促进作用,要缩小东中西三个地区之间政府农业支出效率差异可继续实行目前的农业政策。

由本文结论得出的政策建议是:从财政政策看,对于规模收益递减的地方政府应该调整优化农业支出结构来消除效率损失，对于规模收益递增的地方政府则需要进一步增加政府农业投入来改善其效率；此外，在现有财政制度下适度的财政集权有助于提高政府效率。从支农政策看,不断深化农业发展战略改革,更为合理地配置各种地方农业资源也是提高我国政府财政农业支出效率的重要途径。

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