我国农地非农化乱象中政府角色的政策网络分析

孙 蕊,孙 萍,张景奇

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

农地非农化是世界各国普遍存在的社会现象,也是人类社会工业化和城市化进程中必然经历的社会过程。然而,我国长期以来的GDP导向加速了农地非农化的进程,其负面效应也逐渐凸显。我国政府开始高度关注农地非农化的公平与效率问题,重新审视“发展”与“保护”的关系协调。社会主义公有制决定了我国的土地具有国家或集体所有的特性,政府代表国家行使土地的所有权,那么我国的农地非农化从根本上说就不是单纯的“市场行为”,政府始终对土地进行全面而系统的管理。本文从层级制下的“政府角色”入手,对中央政府、政府职能部门和地方政府在农地非农化过程中的不同目标和定位进行梳理、剖析和判定,从而寻求在农地非农化过程中政府和市场,以及层级制政府之间的边界选择。

一、 我国农地非农化乱象中的政府角色

农地作为一种稀缺性的社会资源,其转变用途的过程本身也是实现土地价值最大化的表现。然而这一过程涉及到各种主体的利益调整,也需要强有力的法律保障和市场秩序。较之其他国家,社会主义国家制度本身决定了中国的农地属于国家或者集体所有,农地非农化是在这一基本制度背景下进行的[1]。在政府层级管理制度下,中央政府、政府各职能部门和地方政府分别从土地宏观调控、政策制定、市场配置和行政监管等各个环节推动着农地非农化的整体进程。

1. 中央政府的角色

一般认为,政府目标决定政府定位和角色。我国中央政府在国家的经济、社会和生态环境等多重目标的制约下,在农地非农化过程中担当重要角色。第一,我国的国家制度决定了我国的土地具有国家或集体所有的特性。从这种意义上说,国家是土地所有者,中央政府代表国家掌管着土地。只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地[2]。第二,政府作为国家和人民利益的代表,维护并实现社会公共目标,通过制定和调整公共政策,实现对土地资源的宏观调控。因此,中央政府是土地政策制定者。第三,政府的重要职能是向社会提供公共服务和基础设施,而土地是国家建设项目实施的最基本的保障。中央政府代表公众利益,运用行政力量配置和使用土地资源。因此,中央政府也是土地使用者。

2. 政府各职能部门的角色

对于社会管理中的重大问题,既需要政府各职能部门的合理分工,同时也需要各部门之间的协作配合。依据国务院下属机构的不同职能[3],将土地资源管理相关部委和行政机构分为三类,如图1所示。政府各职能部门都承担着各自的经济建设任务,更加关注各自领域的经济发展目标。因此,平行机构之间的横向沟通和协调尤为重要。

图1 土地资源管理领域的中央政府各职能部门分类

各级地方政府在中央的统一领导下,依据不同职能划分为各种行政机构,对于综合性重大问题也需要各部门的协调处理。图2以“某市土地储备联席会议”的成员单位为例,呈现地方政府各职能部门在土地资源管理中的行政角色。

图2 某市土地储备联席会议的成员单位

中央政府和地方政府的各职能部门在各层级管辖内按照各自的分工,在土地管理中担当不同角色,进行横向沟通和协调。第一,政府各职能部门在各自工作领域内向公众提供公共服务和基础设施,需要土地资源作为基本保障,使得政府成为直接的土地使用者。第二,政府各职能部门也是政策制定者和政策执行者。各层级国土部门代表政府直接履行土地管理职能,制定并执行土地政策,并在所属政府的协调下,听取各职能部门提出的原则意见。第三,国土部门是行政监督者。我国出台土地总督查制度,以此来平衡、监督省一级国土资源管理部门的管理权限,防止权力滥用,行使国家土地督察权[4]。

3. 地方政府的角色

地方政府在中央政府的领导下,承担各地的社会、经济和文化建设的主要任务。现实中,我国地方政府主要考虑地区的局部利益,以经济、政治净收益最大化对待农地非农化[5]。第一,地方政府是土地政策执行者。地方政府的主要政治目标是贯彻执行中央政策,但也有权按照本区域实际情况对政策内容进行适应性调整。正是在我国目前法制化程度低、监督效力不强的情况下,某些地方政府在农地非农化中背离中央政策目标,出现政策执行偏差。第二,地方政府是农地非农化中的最大收益者。凭借垄断的土地所有权获得大量的地方财政,不仅促进了地方经济增长,还提升了地方政府和官员个人的政绩表现,使地方政府在农地非农化中一举多得。第三,地方政府也是土地使用者。出于经济、教育、卫生和交通等公共利益需要,地方政府通过行政力量获得土地使用权。

综上所述,中央政府、政府各职能部门和地方政府的行为目标决定了他们不同的行政角色,如图3所示。

中央政府从国家全局利益出发,综合考虑国家的经济、社会和生态发展目标,兼顾发展与保护的长远利益。中央政府各职能部门在国务院的领导下承担各自的经济建设任务。由于各部门工作目标的差异性,使部门间缺少联动从而丧失整体目标。地方政府则更偏重地区经济发展目标,而有忽视全局目标的倾向。地方政府各职能部门则处于地方政府和上级行政主管部门的双重领导之下。

图3 我国政府在农地非农化中的目标和角色

二、 我国农地非农化进程中政府角色的网络分析

从以上我国政府在农地非农化中的角色现状可以看出,我国政府始终是推动农地非农化进程的主导力量。然而,要判断农地非农化的负面影响是否与政府角色存在关联,就必然要将涉及到的所有参与主体的角色视为影响因素,在已经形成的、互动的农地非农化社会网络中进行综合考量。

1. 农地非农化政策网络的构成

政策网络研究者都注重研究具体网络的结构,最具代表性的是英国学者罗茨(R.A.W. Rhodes)[6]对政策网络理论框架的系统构建,以及对政策网络中五种类型呈连续分布特征的总结。我国的农地非农化过程涉及广泛的参与主体,包括:中央政府、政府各职能部门、地方政府、农村集体经济组织、农民、用地单位、开发商、专家和学者,以及公众和媒体等。各种参与主体在政策的不同阶段发挥作用,而他们占有的社会资源不同,决定了他们在政策过程中的话语权存在差别,对政策结果的影响力也不尽相同。根据不同政策参与者的价值取向、结构特征、行为方式和对政策结果的影响,在Rhodes模式中他们分属于不同类型的政策网络,如图4所示。

图4 我国农地非农化政策网络的Rhodes模式

图4运用政策网络方法分析我国农地非农化过程中参与主体的不同类型。政策社群(policy community)由与政策制定直接相关的中央政府(国务院)和所属各职能部门(国务院下属部委)构成,具有稳定的“上下级政府”和“同级政府”之间的互动关系;负责土地政策的制定、调整和监督。专业网络(professional network)由相关领域的专家和学者构成,具备专业技能和话语权。府际网络(intergovernmental network)由与政策制定过程相关联的政府部门间关系而形成,我国的政府层级制由国务院、省、市、县和乡政府组成;中央政府和各级地方政府都设置各种职能部门。生产者网络(producer network)关注直接利益的获得,土地所有者(农村集体经济组织)、使用者(农民)和需求者(用地单位、开发商)具有追求经济利益的特性,呈横向的相互合作关系。值得一提的是,在我国现有制度下,新增建设用地的土地有偿使用费在中央财政和地方财政中的分配,造成了我国政府也具有生产者网络特征。议题网络(issue network)由公众和媒体组成,这部分参与者数量众多,虽可以自由表达意见,但因该网络结构松散而无法形成合力,造成议题被采纳的程度低,对政策影响不大。

2. 农地非农化的政策网络分析

有学者认为:政策网络不仅描述了政治体系中的结构变化,还刻画了一种与官僚机制、市场机制鼎足而立的新治理模式[7]。从根本上说,政策网络联系之中最终包含了两种起决定作用的因素----利益和权力。利益是政策网络中各方行动的动因,权力是促进目标达成的最有力手段[8]。在我国农地非农化政策网络中,政策社群和府际网络是由具有行政权力的政府部门组成的高度整合的网络层次;生产者网络具有追求经济利益的特性,已成为农地非农化过程中的既得利益者。所以,此政策过程在利益驱使和权力控制下,政策社群、府际网络和生产者网络无疑发挥关键的作用。专业网络和议题网络被排挤于“利益”和“权力”的网络之外,对政策制定的影响力较弱。

(1) 权力控制下的政府角色

从交易费用经济学角度看,市场制只适合治理土地非农化中类似于城市土地资产的部分,而其他被新古典经济学称为外部性的部分,则需要通过层级制来治理[9]。无论从理论还是法律上,或是从我国的传统和国情出发,我国政府向来对土地实行严格的控制,而土地一级开发也必须由政府主体进行实施或授权实施。作为大规模的社会资源的合理分配,农地流转也必须在公平公正的环境中进行。因此,我国政府在农地非农化的政策社群和府际网络中发挥主导作用也是目前适宜我国国情的一种治理模式。

对于农地非农化规模和速率的合理推进,以及形成可持续治理的思路还有待探讨,尤其是地方政府还在单纯地以经济发展目标看待农地非农化,忽略对环境、生态和社会的负面影响。农地非农化需要适应社会经济发展,与工业化和城市化建设进程相匹配;失地农民需要由土地保障向社会保障的合理过渡;社会资源的分配也需要在一个更为公平公正的制度环境下进行。这些都需要政府作为公共利益的代表者和维护者,更加清晰地界定公共利益和商业利益,更加公正地行使公共权力。

(2) 利益驱使下的市场交易

现阶段我国的农地非农化,作为一种交易过程,并不存在强有力的土地所有权和使用权的法律保障(农民权利经常受到歧视),没有产权的保障,建立市场就无从谈起[9]。如果说我国的市场经济体制改革一直是“摸着石头过河”,那么现阶段的农地流转也并非在真正的“市场制”下进行,更应该称之为一种“市场行为”或“交易行为”。生产者网络各主体具有追求经济利益的特性,更加关注农地流转后的土地使用权、建设用途和交易利润。

一方面,生产者网络由直接利益主体构成,包括农村集体经济组织、用地单位、开发商和农民,而尚未健全的“土地二级开发市场”向上游延伸、向权力倾斜,导致开发商、用地单位与地方政府间产生“隐形利益交换”,必然会干扰土地市场的正常发育。另一方面,由于政府在农地流转中也获得土地收益,即具备生产者网络的主体特征。土地管理法规定的“新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发”[10]。这决定了我国政府也是农地流转的利益获得者,在缺乏监督机制的情况下会导致“权力与利益的交易”。

(3) 权力与利益之外的社会群体

专业网络和议题网络被排挤于“权力”和“利益”之外,对我国农地非农化政策过程的影响不大。然而值得一提的是,我国政府对这两个网络层次也构成重要影响。

我国政府凭借行政权力对政策研究组织和科研机构进行直接领导,对专业网络起到决定性指导作用。公众参与和媒体舆论是科学、民主决策的基础,也是维护和实现社会公平的条件。由于我国的土地权属关系,公众只是土地政策的被动执行者,而媒体也往往成为官方的喉舌,由政府控制。无论是在土地管理,还是社会管理领域,“公平、公正、公开”的政策过程需要调动各种社会力量的共同参与。

3. 政府角色冲突的困境

我国政府在农地非农化各个政策网络层次发挥重要作用,也导致了政府陷入行政角色冲突的困境。

第一,政府多元角色冲突的困境。在现有体制下,我国的农地非农化是由政府主导的土地流转和社会利益再分配过程。由于我国土地的社会主义公有制,导致我国政府在土地资源管理领域仍然倾向于保留计划经济体制下的某些职能,在政策网络的各个层次担当多元角色。例如,政府作为土地所有者和土地使用者的双重性,导致土地价值流失,无法正常流转;政府作为政策制定者和土地管理者的双重性,导致政策制定向政府部门和用地单位利益倾斜,从根本上不利于控制农地非农化规模。

第二,政府“维护公共价值”和“实现自身需要”冲突的困境。政府作为国家权力的执行机关,从其产生之日起,就具有了双重属性[11]。在农地非农化过程中,我国政府要创造公共价值,维护最广大人民的根本利益,但同时也要维护其组织内部的正常运转。地方政府则更多地考虑局部经济快速增长、地方财政和政绩表现,从而不断滋生扩大建设用地规模的冲动,导致农地非农化的低效率,与中央政府目标发生背离,在政策结果上背道而驰。

第三,土地行政“双重管理”冲突的困境。在我国土地行政管理实践中,国土部门既受本级人民政府领导,又受上级行政主管部门指导。作为本级人民政府的职能部门之一,国土部门分享了对土地事务管理的权限,在服从于行政首长领导的同时,还要在业务范围内与上级主管部门发生一定的关系[12]。比如,国土部门一方面要协助本级政府提供建设用地,促进区域经济发展;另一方面又要履行耕地保护职能。可以说这种特殊的“双重身份”是导致一系列违法违规用地现象的根源,使我国土地行政管理面临不断冲突的困境。

三、 我国农地非农化进程中政府角色的调整

综上所述,政府目标决定政府定位和角色。通过构建我国农地非农化政策网络,对政府角色进行分析,从而发现我国政府多元角色之间存在冲突。虽然改革开放以来,我国政府积极调整角色,使政府间关系发生了很大的变化。随着等级控制的逐渐淡化,上下级政府和同级政府间已出现网络化特征。但遗憾的是,政府间关系还有待进行系统梳理,政府行政角色还有待积极调整,只有这样才能尽快解决冲突,走出困境。

1. 由“政府主导”向政府、市场和社会相互补充的“社会网络”结构过渡

在社会网络模式下,政府已不再只是公共物品和服务的直接提供者,而应该作为市场经济和社会网络的协调者,组织多方资源实现全社会的充分合作和共同发展,以成为公共治理中真正的规划者、引导者和协调者。

2. 政府促进公共价值的提升

农地非农化是人类社会工业化和城市化的必经阶段,在推动社会经济建设快速发展的同时,不能以威胁粮食安全、危害生态环境为代价,更不能以牺牲农地发展权和农民发展权为代价。政府的职责是要关注国计民生和整个社会的可持续发展。政府要组织各种资源共同提升公共价值,为经济、政治和社会的全面进步和可持续发展创造良好环境。

3. 加强中央政府、各职能部门和地方政府的协调,形成“整体政府”

中央政府、各职能部门和地方政府在公众面前是统一整体。要加强我国庞大的政府机构的整体性,首先就要保证各级政府目标的一致性,包括政府目标与国家社会经济发展目标相一致,以及政府内部管理目标相一致。同时,政府管理体系的重新构建需尽快提上日程,淡化等级控制,实现上下级政府的纵向一致和同级政府的横向协调,以良好的“整体政府”形象实现对社会的公共治理,进而形成政府、市场和公民社会的良好合作与良性互动。

诚然,随着多元组织、多级政府和多种部门相互依赖关系的发展,政策网络也会面临多重困境。但是只要我们能够科学运用马克思主义的基本原理,在中国特色社会主义理论体系的指导下,结合我国国情在实践中大胆创新;进一步丰富和完善农地非农化方面的相关政策法规,将政府职能部门和地方政府的当前利益和长远发展目标统一到国家的发展战略当中来;并制定相应的政策保证政府职能部门和地方政府的积极性和主动性,就一定能很好地解决政府的角色冲突,很好地调和农地非农化进程中出现的各种矛盾和问题,有力地推进我国工业化和城市化的进程。

参考文献:

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[10]中国政府网. 中华人民共和国土地管理法[EB/OL]. (2005-05-26)[2011-05-15]. http:∥www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content-989.htm.

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