浅议现行财政体制对乡镇财政的影响

石秀芝

一、现行乡镇财政体制的主要弊端

1.财政收入的范围包括：乡镇范围内的国税、地税部门征收的工商各税（不含中央和省级收入）和财政部门征收的四税，在乡镇的企业耕地占用税、契税分别按照50∶50、70∶30比例列乡镇收入基数和参与分成，纳入年终目标考核。我市明确乡镇收入范围包括：营业税、房产税、土地增值税、车船使用税、土地使用税、资源税、印花税、耕地占用税、契税；乡镇与中央的共享收入包括：增值税的25%；企业所得税、个人所得税的40%。

2.与分税制的改革要求不对称，上下级财政之间的利益冲突日渐加剧。一是税种划分过乱，分税分灶不彻底。乡镇没有主体税种，消费税全额上划和增值税75%上划中央后，乡镇只有税源分布散、征管难度大、征收潜力小的一些小税种，再经过省、市、县层层分成和调控后，真正能为乡镇所有的只有农业四税的一部分和工商税的一些零星税收，并且各县市之间差异较大，税种划分、资金留解比例各异。二是乡镇上交过多，转移支付不规范。郭庄镇在平度市是小镇，但每年负担的出口退税超基数上解数占财政收入的33.3%，2010年上解数为306.7万元。乡镇财政收入以农业和小型工商业为支撑，但本级财政收入仍只占全口径财政收入的50%—90%。乡镇财政不仅对中央作了贡献，而且对县市级财政作了大贡献。

二、乡镇财政困难的表现

1.收支矛盾异常突出。一方面，当前乡镇财政收入增长潜力小、征管难度大、成本高，指望多收多超不现实。另一方面，由上面出台、乡镇执行的增支政策极多。由于机构膨胀，供给人员剧增，工资调整频繁，教育、计生、农业等部门的法定支出增长具有刚性，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。据测算，乡镇收入增长与支出增长的比例达到1∶2.3，收入的增幅远远赶不上支出的增幅。

2.财政体制不规范。平度市从2007年体制改革以来；郭庄镇每年上交的出口退税超基数上解数2008、2009、2010年分别是170万元、220万元和306.7万元。每月市拨资金连必须性支出都不够更谈不上开拓创新，搞开发之类的项目。严重削弱了镇级领导的开创积极性。乡镇财政无力安排基础设施建设和企业发展投入，无力支持生产、经营和流通条件的改善。调查中我们发现，绝大多数乡镇预算支出中，基本建设、企业挖潜改造、支援农业生产、农业综合开发等科目都是空白。

三、乡镇财政困难的因由分析

1.地方经济发展不平衡。近两年来，中小企业发展很快，只要有企业的乡镇发展势头都很好，财政收入完成的也很高。平度市郭庄镇和南村镇是相邻镇，南村镇年财政收入6000多万元，而郭庄镇仅有1000多万元，财力的差距更是没有可比性。发展的不平衡导致了乡镇财政的好坏，乡镇发展的快慢。

2.财政体制不合理。现行乡镇财政体制过于僵化，没有从实际出发顾及乡镇政权运转、社会稳定的最低保障水平。尤其是财权与事权不相对应的矛盾，体制上划不断增加和转移支付严重不足的矛盾，进一步加大了乡镇财政平衡的难度。

3.机构建制变动频繁。首先，乡镇党委、政府三年一换届，负责人变动频繁，许多乡镇甚至不到任期届满就发生人事变动，对经济发展缺乏总体规划和长远目标，对乡镇债务没有明确的化解措施和步骤。

四、关于推进财政体制创新，实现乡镇财政解困与振兴的对策建议

1.走出“乡镇财政可有可无”的误区，确立乡镇财政体制创新的思路。乡镇财政是我国五级财政管理体系中最基层的一级财政，对巩固基层政权、保证人民群众安居乐业具有十分重要的意义。那种认为“乡镇财政可有可无”的说法，将乡镇财政管理体制的缺陷归究于乡镇财政的建立，存在着极大的片面性，必须予以澄清。

2.正视“地方税层层分享”的问题，合理确定乡镇财政的当家税种，建立完善的地方税体系。要按照分灶、分税的原则，改变乡镇部分税收层层分享、层层集中的做法，建立相对独立和稳定的乡镇财政税收体系，把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入，使乡镇拥有自己的当家税种，以此激励乡镇从长计议、培植税源和自求平衡，提高保障乡镇事权支出需要的能力。

3.科学设计乡镇财政体制的体制模式，合理界定乡镇财权与事权，划分收支范围。

4.进一步推进财政法制建设，强化预算约束和依法征管。一是要大力化解乡镇财政预算计划与征管部门收入任务之间的矛盾，强化依法征管，避免收入空转。二是要处理好乡镇财力有限与党政领导投资决策行为随意的矛盾，加强预算约束和人大监督。