部门预算模式下地方高职校预算管理的困境及对策

赵建新

以部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线改革为标志的公共财政体制框架已全面确立，作为由地方政府举办的公立高等职业院校（以下简称“地方高职校”或“学校”），理所当然成为政府公共财政框架下的一个重要组成部分。本文以预算管理为视角，着重分析政府部门预算模式对地方高职校预算管理的影响，以及地方高职校重构预算管理新框架的若干途径。

一、当前地方高职校部门预算的特点

（一）预算主体与财务主体分离

部门预算体制下，高职校对应政府收支分类改革中的“教育”功能科目，高校的收支预算仅仅是政府部门预算的一个组成单位，尽管预算仍由学校编制，但预算收支平衡重心已上移到政府的“部门”，实际上的预算主体已上升为地方财政部门，这时高职校的预算主体与财务主体实际上已经发生分离。

（二）预算内外收入逐步并轨

部门预算模式下，高职校的预算外收入已成为政府的“非税收入”，高职校仅仅代行政府收费职能，因此该收入不再由高职校自行支配，而需要全部上缴国库，作为地方财政收入的一个部分统筹使用，其规模大小不再与执收单位的可使用财力发生数量上的直接关系，这就是所谓的“收支脱钩”。

（三）“以支定收”的预算新模式

部门预算模式下，预算的编制是先“支出”后“收入”的方法，支出分为“基本支出”和“项目支出”两个部分，学校先根据职工人数和学生人数和财政规定定额编制人员经费和公用经费（定额部分），然后根据事业发展需要编制项目经费，最后汇总成总支出，并自然形成学校计划年度总收入。

（四）预算资金按科目“口径”下拨

新财政体制下，学校全部资金将严格按预算科目口径下达学校，即全部资金将分成“基本支出”与“项目支出”，其中“基本支出”分成“工资福利支出”、“对个人和家庭补助支出”和“商品服务支出”，“项目支出”按具体预算项目下达，同时资金还分为“直接支付”和“授权支付”两种支付方式，学校只能在各块经费中“专款专用”，各经费原则上不再打通使用。

二、部门预算与高职校传统预算管理思路的冲突

（一）从“量入为出”到“以支定收”

按照《高等学校财务制度》的规定，高等学校预算编制的原则是“量入为出、收支平衡”，“量入为出”要求高校按照自己可能取得的财力来安排各项事业的发展，即俗称的“有多少钱办多少事”。而“以支定收”的原则要求学校根据年度工作任务来决定经费的需求，这样就会出现两个结果：如果学校编制预算时过于冒进，可能不能通过财政部门的综合平衡而被削减，从而影响学校一些项目的实施，打乱学校的工作计划；如果过于保守，则不能取得足够的财力，同样会影响学校的发展。因而，“以支定收”模式下的单位预算将使学校变得无所适从，最终往往是单位与财政不断讨价还价的结果。

（二）从“大收大支”到“专款专用”

现在“专款专用”的资金使用模式，要求用款单位必须按照预算科目使用资金，不同科目的资金不能打通使用，这就要求学校对预算的执行和资金的使用必须具有很强的计划性，一旦计划调整或执行偏差，则会出现“有钱不能用”和“想用没有钱”并存的现象，甚至出现支付风险，影响学校的正常运转，也不利于提高学校资金使用效益。

（三）从“增收节支”到“结余归零”

部门预算模式后，由于“以支定收”的机制，理论上单位不再存在结余，而事实上的结余也只归财政拥有，因而年度结束后要上缴财政专户并实现“归零”。这种“结余归零”造成学校也不再有“增收节支”的动力，“大手大脚”和年末“突击花钱”现象容易抬头，单位财务管理也将陷于被动。

（四）从“预算口径”到“核算口径”

尽管财政部门对预算的执行越来越严格，越来越精细，但限于目前的预算系统与账务核算系统还没有完全对接，预算科目与核算科目口径上的不完全一致，造成单位对预算的执行不能从核算方面进行有效地控制，增加了单位对预算执行监控的难度。

三、重构高职校新预算管理框架的对策

预算管理一直是高职校财务管理的重要抓手。面临新的财务环境，特别是部门预算模式下出现的新问题，我们显然不能延用旧的思维模式、旧的方式方法来解决新的问题，而必须创新我们的工作理念和方法，去适应外部环境的变化，从而为高职校的可持续发展谋取充足的资源提供预算保障。

（一）主动适应政府部门预算改革模式，不断夯实学校预算管理基础。

要充分认识到部门预算的改革是政府构建公共财政体制的重要环节，是政府加强宏观调控的重要抓手，是顺应我国市场经济体制改革的必然举措。作为地方高职校必须主动适应这种财务环境的变革和由此带来的挑战，以积极的姿态重构高职校预算管理的框架。

前已述及，政府部门预算管理新的模式更加注重了预算的计划性和预算编制的精细化，对单位的预算约束更加具体和直接，资金的使用更加规范，预算的执行更具有“刚性”。尽管如此，如果就因此认为单位在预算方面只扮演一个执行角色、单位预算管理将无所作为，无疑是错误的。

事实上，作为政府部门的一个基层单位，预算管理不是简单了，而是更复杂了。因此，我们丝毫不能动摇预算管理在单位财务管理中的重要地位。作为高职校，我们依然要把预算作为一个学校资源配置的重要工具，把预算管理作为学校财务管理一个重要内容，把预算执行作为学校内部绩效评价的一个重要依据。学校必须从全新的高度来做好预算的编制、预算的执行和预算的绩效考评，构建新的预算管理框架，不断夯实学校预算管理的基础。

（二）重视部门预算的编制，为学校谋取充足的发展资源

1.高度重视部门预算的编制、为预算的编制提供组织保障

必须明确学校部门预算编制并不仅仅是财务部门单方面完成的技术工作，而是牵涉到学校决策层、各职能部门，攸关学校全局的工作。部门预算的编制必须在学校决策层的领导下，在相关部门的参与下，本着“从下到上”的原则，才能做到“编实编细”，才能为下一年度学校的各项工作提供切实的财务保障。因此，本文建议学校应建立预算编制委员会，统一领导与负责部门预算的编制和审核工作。

2.优化部门预算编制技术，为学校谋取最大的发展资源

目前部门预算的编制一般都在地方财政部门的统一领导下，在主管部门的统一协调下开展的工作。在“以支定收”的模式下，做好支出预算更为重要。在支出预算中，一般来说，人员经费、公用经费都有政府规定定额，预算空间十分有限；项目经费由单位自主决定，这是单位与政府讨价还价的主要空间，是预算编制的关键之所在。

如何为学校争取最多的、并被政府认可的项目，从而为学校尽可能做大经费“蛋糕”？本文认分有两个原则可以参考：其一“轻重缓急”原则。把学校需要的项目进行排队，把重要的，急需的项目优先考虑；其二“一吃饭、二建设”原则。先保运行（经常性项目）后考虑建设和发展项目（资本性项目），后者中优先考虑延续项目。同时要做好重大项目可行性分析报告，为政府立项提供强有力的依据。

（三）以推行两级预算为抓手，强化预算管理的约束机制

在部门预算模式下，经费的下达、资金的使用严格限制在单位的预算框架下，单位的调剂和变通将为十分有限。这就要求学校对预算的执行必须十分严格，防止预算编制与预算执行出现“两张皮”现象，否则将使预算无法执行，导致学校某些项目因无资金保证而出现搁浅现象。

要防止预算执行与预算编制出现脱节，本文认为应做到：

1.首先，预算的编制必须依据“从下到上”的原则。只有建立在基层执行部门参与编制的基础上的预算才是切实可行的。

2.其次，预算必须公开透明的。预算一经政府部门下达，就必须向学校各部门公开，要让执行部门知道学校资源分配的基本格局，执行部门才能在预算的指导下实施各项具体工作，才能不致预算“跑偏”。

3.推行两级预算，强化约束机制。在推行校系两级管理的基础上推行两极预算是保证预算顺利执行的重要保证。特别是公用经费应按一定的标准分解到基层部门，由基层部门在定额内使用，以此强化校系两级的责权利关系，保证事权和财权的统一，提高基层部门自觉理财的积极性，提高资金的使用效益，切实维护预算执行的严肃性。

（四）优化会计核算手段，加强预算执行的实时监控

诚然，预算的执行还离不开会计核算的实时监控。前已述及，由于目前会计核算科目不管是执行事业单位会计制度还是高校会计制度，与预算科目及政府收支分类科目的口径都不完全一致，导致预算执行特别是项目经费，在会计核算方面因信息被分解而不能直接得到反映，预算执行的监控不能有效实施。鉴于此，本文认为，应充分发挥会计电算化功能，利用现有软件开发部门核算功能，根据预算管理考核口径设置预算核算账户，通过按制定额及实时生成的部门核算户明细账，对预算执行进行有效的实时监控，从而在会计核算方面为预算的执行提供最后一道屏障。