走进大别山大别山地区广播电视覆盖情况调查及构建广播电视公共文化服务体系对策研究

文 | 范从政 张海泳 胡伟 肖刚

引言

党的十七届六中全会通过的《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出：“满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务。要着力构建公共文化服务体系，发展现代传播体系，加快城乡文化一体化发展。必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。”在对全会精神的解读中，可以看到党中央把发展公益性文化事业、推进惠及全民的公共文化建设作为一项治国方略，提升到了一个前所未有的国家战略高度。

调研组一行在河南省信阳市广播电视局调研座谈情况

当前，广播电视作为人民群众获取各种文化信息最为普及、最为便捷的大众传播媒体，既是公共文化服务体系和现代传播体系的重要组成部分，同时也是优秀传统文化传承的重要载体。广电部门既是文化体制改革的宣传者，同时也是文化体制改革的实践者。贯彻落实十七届六中全会《决定》精神，广电应如何当好主力军？在“十二五”新的历史时期，在文化体制改革全面推进的新形势下，如何进一步做好使城乡居民广泛享有基本的广播电视公共服务这项核心工作？构建农村广播电视公共服务体系面临哪些难题？这些亟待研究的新课题已成为广电系统上下面临的时代命题。

2011年6月以来，湖北省广电局和黄冈市广电局组织调研组，对大别山地区广播电视覆盖情况进行了一次联合调研。调研组一行辗转赴河南信阳、安徽六安以及黄冈市所辖各县（市）进行了为期近一年的实地调查，采取走访、座谈、问卷调查等多种形式，期间走访农户三百余户，下发调查问卷近两千份。此次跨省调研活动目的在于通过实地调查，对鄂豫皖大别山地区广播电视覆盖现状和广播电视公共服务情况做一个较为全面的了解，为“十二五”时期实现大别山地区广播电视“全覆盖、户户通”目标，构建城乡一体、惠及全民的广播电视公共服务体系提供具有实际意义的思路和决策参考。

黄冈市广电局党组书记、局长范从政

大别山地区基本概况及广播电视覆盖现状

大别山位于湖北、河南、安徽三省交界处，西接桐柏山,东延霍山，是长江与淮河的分水岭。主要山地部分海拔1500米左右，总面积约6万平方公里，总人口约2200万。作为著名的革命老区，这片红色热土为中国革命事业付出了巨大牺牲。改革开放以来，大别山革命老区的发展取得了长足进步，但客观地讲，其经济社会发展与发达地区乃至全国平均水平相比仍有较大差距，即使与延安、井冈山、遵义、百色等老区相比，也处于相对滞后状况。目前大别山地区28个县(市、区)中有国家贫困县18个，仍是一个集山区、老区、贫困地区和传统农业地区于一体的经济欠发达地区。正因为如此，大别山老区人民要求加快发展，改变现状，缩短与先进地区差距的愿望十分强烈和迫切。“十二五”开局之年，湖北省委、省政府在中部地区率先作出了建设“大别山革命老区经济社会发展试验区”的重大战略决策，把加快发展农村公共文化事业作为试验区建设的重要目标，明确提出“加强广播电视基础设施建设，实现广播电视城乡全覆盖”是推进试验区建设的重点任务之一。

通过对黄冈、六安、信阳的调查情况观察，可以透过以下一组数据对三地的广播电视覆盖现状进行基本的了解（如下图）：

从以上数据可以明显看出，三地广播电视覆盖指标均低于本省平均水平。

“十一五”期间，大别山地区通过加快广播电视网络建设，抓好广播电视村村通、无线覆盖等文化惠民工程的实施，努力扩大广播电视有效覆盖，广播电视公共服务能力和水平有了明显提升。以黄冈市广播电视 “村村通”为例，“十一五”期间全市共完成6025个村的通村建设任务。累计增加农村有线电视用户近40万户，广播电视综合覆盖率提高11个百分点，解决了全市100 多万农民群众看不好电视、听不好广播的问题，有线联网用户普遍能收看到与城区同步的数十套节目，直播卫星用户能收看到47 套免费节目。六安市针对有线电视网络没有覆盖的偏远地区，采取MMDS无线数字电视覆盖方式实现数字电视在农村的覆盖。信阳市与上海交大有关方面组建合资公司，实施“家家通”地面无线数字电视项目，努力满足广大农村住户观看多套电视节目及本地节目的需求。

但由于多种因素的制约,目前大别山广播电视覆盖整体水平还不高，主要表现在：广播电视基础设施薄弱、发展不平衡、有线电视入户率有待提高、无线覆盖节目套数少、小部分偏远山区还存在覆盖盲区、城乡广播电视公共服务不均衡等。按照国家广播电视发展“十二五”规划要求，广播电视人口覆盖率要达到99%以上，大力加强公益性广播电视基础设施建设,建立完善公共财政保障机制，构建功能完善、覆盖广泛的广播电视现代传播和公共服务体系。可以看出，大别山地区的广播电视覆盖现状与以上要求还有较大差距。

目前大别山地区广播电视覆盖和广播电视公共服务体系建设中存在的问题及障碍元素

（一）广播电视有效覆盖距离城乡“全覆盖”目标有较大差距

在调查中我们深刻感受到，广播电视作为党委政府的喉舌和联系群众的桥梁，目前仍然是大别山区广大人民群众了解惠民政策、获取科技、文化知识以及体育、娱乐信息最普遍的方式。调查中90%以上的受访群众获取信息的主要来源是依靠看电视、听广播，只有不足10%的受访群众主要通过报刊书籍、手机、网络等其它途径。近几年来，虽然大别山地区广播电视覆盖工作有了长足进步，满足了多数城镇居民的基本视听文化需要，但是与人民群众日益增长的精神文化需求还有较大差距。以有线电视为例，三地中有线电视入户率最高的黄冈市为49%，排名全省中游。在县域方面，有线电视入户率最高的黄冈市英山县为75.1%，较低的如信阳市固始县为29.5%。多数的有线电视用户集中在城镇及周边地区，大部分农村偏远地区目前仍依靠节目套数较少、信号稳定性较差的无线覆盖以及MMDS、直播卫星接收。地区之间、城乡之间广播电视资源配置不均衡、公共文化服务不均等、甚至两极分化的状况仍然存在。因此从整体上讲，目前大别山农村地区广播电视有效覆盖还是较低水平、低层次的初级覆盖。除此之外，随着黄冈市被列入国家第二批“三网融合”试点城市，大别山三网融合时代即将浮出水面，传统的城乡广播电视覆盖正面临着IPTV及互联网传播等新传媒覆盖的挑战，广播电视在视听节目覆盖领域的垄断性已不复存在。在调查中我们了解到，在大别山地区，新的竞争格局已是日益显露，一旦准入政策全面放开，广电将面临着无论是规模实力还是市场属性均不对等的对手的强力竞争。如何保持广播电视覆盖的主阵地，力争在三网融合时代赢得主动，对于大别山贫困地区的基层广电部门将是一个巨大的挑战。

黄冈市广电局局长范从政(中)及调研组一行赴大别山山村实地调查广播电视覆盖情况

（二）农村广播电视有效服务距离普遍服务要求和群众需求有较大差距

推进广播电视有效覆盖的目的，是为了实现广播电视的有效服务。大别山地区在有效覆盖不断扩大的同时，有效服务的数量和质量亟需得到提升。例如在无线覆盖方面，大别山地区大部分农村居民只能接收到5套左右的无线开路广播电视节目，数量普遍偏少。从城乡广播电视节目内容方面的调查比较中我们发现,农业类、新闻类节目是当前农民群众收视最高的节目类型，而面向农村的对象化、专业化服务比较匮乏，内容不够丰富，反映“三农”的节目相对缺少，特别是省级以下广播电视台开办对农广播电视频道频率和栏目的更少。地方涉农节目制作能力的不足使得农村在获得信息质量和数量上落后于城市受众，农村广播电视公共服务难以发挥应有的作用。

实现惠及全民的普遍服务是广播电视公共服务的基本目标,体现着公共服务均等化的原则。由于有效覆盖和有效服务的不足，目前大别山地区尤其是农村偏远地区仍然还有不少广播电视覆盖和服务的弱区，距离被全体人民群众所广泛接收和普遍消费的目标尚有一定差距，特别是城市弱势群体和偏远山区群众的文化需求还远没有得到满足。

从国情、体制、观念、市场等多层次原因探究，目前大别山地区的广播电视覆盖和广播电视公共服务体系建设主要存在以下障碍元素：

1、农村广播电视基础设施薄弱，公共服务设施资源配置分布不平衡。由于经济落后、基础条件薄弱，大别山边远农村地区广播电视基础服务设施建设普遍滞后，数量偏少。主要体现在两方面：一是公共服务场所（包括站房、机房、服务大厅等）不足。相对于教育、交通、文化、水利等公共服务部门而言，广播电视基础设施建设缺乏国家财政基础建设资金投入。二是城乡反差较大。由于基础条件的差异，造成市区与小县城之间、城乡之间广播电视公共服务条件不均等，公共广播电视服务设施建设水平参差不齐、资源分布失衡的情况比较突出。目前各种覆盖和服务资源更多地向城镇集中，城乡之间广播电视资源配置的不均衡和广播电视基础设施建设的差距有扩大的趋势。

2、公共财政投入不足，政府补贴机制缺失明显。在财政投入方面，目前广播电视公共服务建设经费明显不足，除了少量财政拨款外，广播电视公共服务的任务实际上主要是由各级广播电视播出机构承担。很多市、县面向农村广播电视公共服务保障没有完全纳入财政预算，这种情况在大别山地区表现得尤为突出，大部分县市广电部门每年的“以钱养事”经费不过数十万元，面对庞大的公共服务事业无论是人力还是财力都远远不足。

在调查中，“地方配套资金难兑现”是普遍反映的问题。以村村通工程为例，大别山地区普遍面临着地方配套资金不能及时足额到位的困境。由于财力有限，地方政府投入很难到位，工程建设主要依靠国家、省扶持的设备和各地广电自筹资金实施，配套资金实际变相为广电部门自筹解决。在无线覆盖方面也存在类似问题，许多地方政府层面的责任没有完全落实，无线覆盖的建设和维护经费难以解决，导致覆盖成果难以巩固和扩大。此外，一些地方现行的政府行为和行业政策也间接加重了贫困地区基层播出机构的经济负担。例如地方近年来城建力度加大，杆线入地全部由广电网络部门自行承担；还有如中央电视台的第3、5、6、8套节目，地方有线网络机构在无偿转播传输外，还需按规模每月上交一定的收视费。诸多种种，加重了基层播出机构的经济压力。因此在现有模式下，如果没有进一步的公共财政补贴，广播电视的普遍服务难以长久维持。

调研组在大别山区农户家走访调研，黄冈市广电局局长范从政(中)与村民交谈

3、体制机制不完善。由于国情和历史条件，现行的广播电视体制存在着条块分割、有系无统、管理分散的固有特点，造成各地在构建广播电视公共服务体系上各自为政、层次不齐,这既违背了现代广播电视传输覆盖体系的系统性,又很难建立统一标准的农村广播电视公共服务体系。目前大别山各个地区广播电视管理机构、体制正处于改革转型期，尚未形成实质性的上下统一的管理体制模式，在黄冈、六安、信阳等地调查中我们发现，三地的广播电视管理体制各不相同。即使在同一地域，市、县、乡之间也存在上下管理模式不统一的情况，部分地区按照广播电视“政事分开、事企分设”的政策，广播电视行政职能与经营业务分离，实行局、台分设或局、网分离体制，产业功能与事业建设剥离,广播电视事业建设和公共文化服务工程建设的责任主体和具体实施部门的协调配合需要进一步加强。

解决大别山广播电视有效覆盖和广播电视公共服务体系建设的有关对策

（一）加大政府支持力度，由工程建设上升为公共服务体系建设，实现“村村通”向“户户通”跨越

从大别山地区近几年实施“村村通”的成效看，“村村通”是解决偏远农村看电视听广播难的有效途径。胡锦涛总书记在全国扶贫开发工作会议上强调“要建立健全广播影视公共服务体系，基本实现广播电视村村通”，刘延东同志在“十二五”广播电视村村通电视电话会议上提出要继续抓好村村通、无线覆盖等重点工程的实施，努力实现户户通、优质通、长期通。“户户通”作为农村公共文化服务体系的重要组成部分，是一项政府工程，带有明显的政治性和公益性。按照中央要求，要把广播电视通村通户工作纳入地方各级政府工作的重要议事日程，纳入当地经济社会发展和社会主义新农村建设的总体规划，纳入公共财政支出预算，纳入扶贫攻坚计划，纳入干部考核内容，纳入文化体制改革统筹考虑，以确保这项普惠千万农村群众的民生工程和公共文化建设工程顺利推进。按照“巩固成果、扩大范围、提高质量、改善服务”的总体原则，逐步由工程建设向公共服务体系建设转变，最终实现“户户通、全覆盖”目标。

（二）坚持科学规划，着力提升广播电视综合覆盖水平，构建协调发展的大别山广播电视现代传播体系

提升广播电视传输覆盖能力，构建广播电视现代传播体系，是“十二五”时期大别山广电系统工作的重中之重。在建设方式上，要从有利于大别山广播电视事业长远发展考虑，坚持科学发展观，建设多种覆盖手段并举的广播电视传输覆盖体系。按照“结合本地实际、立足有效覆盖、注重投资效益、促进长期发展”的总体要求和广电总局制定的技术政策，因地制宜，统筹规划，综合利用有线电视、无线覆盖、直播卫星等传统技术和地面数字广播电视、移动多媒体电视等新媒体技术手段，最终构建多元化、互为补充、协调发展的大别山广播电视现代传播覆盖体系。按照分类指导原则，在实际工作中不搞一刀切，采取适合本地特点、群众欢迎的技术手段实现覆盖。在此基础上，大别山广电部门要加快产业升级，加快实现有线电视数字化双向化，推进新传播方式快速发展，为大别山全体人民享有基本的广播电视公共服务和多样化、个性化的信息服务创造良好条件。

（三）不断加强服务“三农”节目的制作能力，强化大别山农村广播电视节目内容建设

黄冈市广电局局长范从政(中)及调研组一行赴大别山山村实地调查广播电视覆盖情况

十七届六中全会明确提出“满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务，要增加农村文化服务总量，缩小城乡文化发展差距。”节目内容是广播电视的最大资源和核心竞争力，当前对农广播电视节目的短缺,与农村受众数量的庞大形成了强烈反差。作为公共服务的主导者,地方政府要充分发挥公共财政的支持力度,从资金、人员上保证广播电视节目对“三农”的服务，另一方面通过制定相关的政策鼓励社会资源参与到公共服务中来,从而更好地满足人们文化娱乐和信息服务需求。

构建城乡一体的广播电视公共文化服务体系，实现大别山广播电视科学发展、跨越发展的两点建议

（一）加大投入，建立政策性补贴机制和长效机制，不断提升广播电视公共服务保障能力

在调查中，大多数受访群众希望政府将广播电视作为公益事业实行补贴，从而降低收视费用。广播电视作为宣传党的路线、方针、政策的载体，在诸多媒体中的影响力是第一位的，其政治性和公益性是毋庸置疑的。公共服务是由政府提供的事业，由政府主导和监管。从供给方式看,以政府为主导的广播电视公共服务经费来源方式必然是以公共财政为主。因此，国家对担负着党和国家政策宣传重任的广播电视进行补贴是合理和恰当的。

当前，急需政府发挥主导作用，依据分级负责原则，将村村通、户户通、无线覆盖、有线数字电视整转等重点公共文化建设工程纳入公共财政预算，制定明确的补贴和扶持政策。一是公共财政拨款政策。国家财政对有线数字电视用户实行类似家电补贴、汽车补贴等实质性的补贴政策；各级地方财政收入保障一定的比例用于广播电视公共服务，主要对纯公益的无线覆盖以及基础设施的运行维护进行补贴，扶持主旋律节目、对农节目等公益性节目的生产和传播，使广播电视覆盖和公共服务有比较充分的资源保障和财力支持。二是公共服务税收政策。对承担广播电视覆盖任务的播出机构，以及村村通、户户通、无线覆盖、有线数字电视转换等重点覆盖工程项目，实行减税和贴息贷款政策扶持。三是公共服务收费政策。继续实行无线覆盖免费和有线覆盖适当收费相结合的公共服务收费政策，使全体人民都能以承担得起的价格，普遍享有基本的广播电视公共服务。随着经济发展和社会进步，各级政府要逐年增加公共财政投入，保障公共服务的可持续性和服务质量的稳定性。

在搞好公益服务的同时，要大力提高广播电视数字化网络化双向化水平，拓展经营服务领域，探索发展各种增值业务，不断降低服务成本，尽量减轻公共负担。在保障全体人民基本文化权益的基础上，进一步提高对象化、个性化、专业化服务水平。通过不断探索，逐步实现政府主导、社会参与、公共财政保障，最终建立均等化、标准化和制度化的大别山广播电视公共服务发展模式。

（二）按照“高位起步，全域推进、统筹规划、跨越发展”的推进思路，创建大别山国家公共文化服务体系综合示范区

大别山是中国革命的摇篮之一，革命战争年代，百万大别山英雄儿女为国捐躯，这块红色土地为中国革命事业做出了巨大牺牲。然而在迎来建党91周年的今天，由于经济社会发展的滞后和城乡差距的加大，大别山还没有从根本上摆脱贫穷落后的面貌，民生条件和社会公共事业水平仍然比较落后，老区人民在享受多样化、均等化的公共文化服务乃至看电视、听广播等基本文化权益方面还远滞后于发达地区，正视和解决这些问题已是当务之急。党和国家心系大别山，非常关心老区的建设和发展。2012年6月，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国在大别山革命老区调研时强调：“我们永世不忘老区人民为中国革命和建设事业作出的重大贡献，要抓住全国新一轮扶贫开发攻坚机遇，走出一条革命老区脱贫致富、科学发展的新路，让革命老区群众的生活一天天好起来。中央和国家有关部门将继续加大扶持力度，在资金投入、项目安排、对口帮扶等方面予以倾斜。”2011年中央把大别山区列为全国11个连片特困地区之一，作为国家扶贫攻坚的主战场。

贫穷落后不是老区的代名词。十七届六中全会《决定》提出：“加快城乡文化一体化发展，要以农村和中西部地区为重点，深入实施广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋等文化惠民工程，扩大覆盖、消除盲点、提高标准、完善服务、改进管理。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区文化服务网络建设支持和帮扶力度”，并提出了“推进国家公共文化服务体系示范区创建”。笔者建议，国家有关部门要重点研究创建国家级大别山地区广播电视公共文化服务体系示范区，这是贯彻落实十七届六中全会精神的最佳体现，对于助推大别山地区发展意义十分重大，对于国家推进文化体制改革各项工作具有良好的范本效应。通过建立促进大别山区发展的统一协调、规划、联动组织，在公共文化建设、广播电视公共服务体系建设和国家应急安全管理等诸多方面示范先行。同时全方位强化大别山老区扶贫开发工作，加大对大别山地区各项公共文化基础设施建设投入，从根本上解决大别山地区公共事业的落后面貌，使党的各项文化利民政策真正普惠2200万大别山革命老区人民，从而实现大别山地区科学发展、跨越发展的远景目标。

大别山地区山村面貌