网络时代我国政府预算社会监督路径的构建

■唐云锋 马 换

网络时代我国政府预算社会监督路径的构建

■唐云锋 马 换

一、复杂网络理论及政府预算网络监督路径的技术机制

20世纪60年代，美国心理学家米尔格兰姆设计了一个连锁信件实验。从而提出了六度分割理论，该理论认为世界上的任意两个人之间建立联系，最多只需要6个人，如图1所示。如果每个人平均认识260人，其六度就是2606＝308,915,776,000,000（约 300 万亿），消除部分节点重复，那也几乎覆盖了整个地球人口若干多倍。这就是著名的“小世界实验”。

图1 六度分割理论示意图

将“小世界实验”这一现实社会现象进行抽象分析，就形成了如图2所示的复杂网络模型，它是具有复杂拓扑结构和动力学行为的大规模网络，由大量的节点通过边连接而成。运用复杂网络理论可以对这一模型作进一步分析。

图2 复杂社会网络模型

复杂网络中，连接i和j两个节点的最短路径上的边数i和j称为这两个节点之间的距离dij。网络中任意两个节点之间的最大距离称为网络的直径，用D表示。

网络中任意两个节点之间的距离的平均值称为平均路径长度，记为L。

根据这一理论，研究发现，尽管复杂网络的节点数巨大，但是网络的平均路径长度却小得惊人。

除了在现实生活中存在 “小世界”现象，因特网上同样存在 “小世界”现象。微软的研究人员Jure Leskovec和Eric Horvitz通过过滤2006年某个单一月份的MSN短信，对1.8亿使用者的300亿条通讯信息进行了比对，结果发现任何一名使用者平均通过6.6人就能够和全数据库的1800亿组配对产生关联，有高达87%的使用者可以在7次以内产生关联。

在同一个复杂网络中，任意两点之间的最短路径是客观存在的，但是，处于这两点之上的行为者却未必能够及时发现或有能力利用最短路径。如果将路径上的边看作是联系渠道或联系方式，不同的联系渠道和联系方式将具有不同的联系效率和联系能力。在社会网络中，传统的联系渠道是面谈、书信、纸介媒体、电话、广播、电视等，与之相比，互联网络因其具有的成本低、数字化、大容量、即时性、双向性、跨时空特征等特点，使它在自由性、时效性、多元性、交叉性、互补性等方面具有无可比拟的优势，因此，因特网有助于社会网络中的行为者迅速确定到达目标行为者的最短路径，能够极大地提升社会网络内部任意两个行为者（个人或组织）之间的联系效率和联系能力。

二、网络时代我国政府预算社会监督路径的社会条件和构建原则

（一）社会条件

首先，公民社会的发展。公民社会（Civil Society）是指非强制性的有着共同的利益、目的和价值的集体行为。它既不属于政府行为的一部分，也不属于个体活动，而是处于“公”与“私”之间的一个领域。近年来，我国公民的整体素质有了很大提高，公民社会建设取得了很大成绩，尤其是公民意识明显增强，在党的十七大报告和“十二五”规划纲要中都提到发展社会组织和加强社会组织建设的重要性，对社会组织来讲是一个实质性的转变。进而政府可能会对公民社会的资源供给不断丰富，社会资助也不断增加。各级政府也都开始重视公民社会的重要作用，鼓励他们积极参与政治，为营造一个政府与社会共同治理国家的局面努力。

其次，公民权利意识增强。所谓权利意识是指人们对于权利的认知、理解和态度，是人们对于实现其权利方式的选择，以及当其权利遭到损害时，通过何种手段予以补救的一种心理反应，它构成了宪法精神和公民意识的核心。具体说来，它包括三个层次的内容：一是公民认识和理解依法享有的权利及价值；二是公民掌握如何有效行使和捍卫这些权利的方式；三是公民自觉地行使权利的行为约定于法律规范之中，以免其他主体的合法权利受到损害。在政府预算社会监督中，具体表现为公民的纳税人意识。国家税务总局曾在官方网站上发布了关于纳税人权利与义务的公告，就纳税人在履行纳税义务中的权利与在纳税过程中应履行的义务进行了详细解读。这是官方对纳税人权利与义务的首次详细解读，必将对现代公民社会的构建产生深远影响。它意味着“纳税人”的这一概念正式从主流话语的幕后走向台前，而“纳税人意识”的养成又势必在社会民主监督的层面发挥更大作用。

再次，网络技术的飞速发展对政府治理方式的颠覆性影响。互联网自从诞生以后，以其特有的传播特性——即时性、开放性、互动性、匿名性、海量性、多媒体性等，在短短十余年的时间里，不论信息数量还是观点数量，互联网都毫无争议地压倒了传统媒体，且包含到社会各个阶层。在人类历史上，从来没有任何一项技术及其应用像互联网一样发展这么快，对人们的工作、生活、消费和交往方式影响这么大。互联网已成为社会舆论最重要的发源地。在当前网络技术席卷全球的时代，政府部门公布和搜集信息，除依靠传统媒体之外，还应充分利用网络渠道，使网络成为政府和公众之间互动的新平台。近年来，网络在社会政治生活中的作用愈来愈重要，网络大大地推动了众多社会热点事件的发展。鉴于网络对政治和经济文化传播的巨大影响，从中央到地方，各级政府都积极倡导网络参政议政，并越来越重视网络的政治功能。

（二）构建原则

1、依法监督原则。依法监督原则就是指政府预算社会监督活动必须依据、符合法律，遵循法定程序，不得与法律规定相抵触。法律法规是政府预算社会监督的依据，也是社会监督的立身之本。依法监督从制度上保证了社会监督主体履行预算监督职能的规范性和合法性，同时也是对政府依法编制和执行预算的保证和约束。

2、真实完整原则。政府预算社会监督应该遵循真实完整原则，即政府公开的预算信息必须真实完整，在传播的过程中不得肆意更改。首先，政府公开的预算信息应包括符合法律规定的所有政府机构的全部预算信息,尤其是预算外收入。此外，预算信息公开内容和数据也要真实、准确、全面地反映政府预算收支情况。其次，报纸、广播、电视、网络等信息传播媒介在传播政府预算信息同时，要以客观事实为依据，以法律为准绳，不道听途说，用证据说话，充分保证社会公众所获得的政府预算信息真实可靠。

3、低成本原则。社会监督必然产生社会成本，社会监督成本包括社会公众、社会中介组织、舆论媒体等监督主体因监督政府预算所发生的所有成本。社会监督不能为了监督而监督，一个好的社会监督路径，在其运转过程中，应尽可能降低社会监督主体所付出的时间成本、机会成本、物质成本等各种成本，以保证监督效率。

4、一般监督与重点监督相结合原则。财政预算涉及面广量大，同时又是专业性非常强的工作，社会监督主体在预算的监督上，目前尚无专门的机构和力量，所以监督内容上做不到面面俱到，应该注意突出重点。要重点关注民生支出、重大项目支出、法定支出、较容易产生腐败行为的环节以及财政资金使用的合法性、合理性、有效性。

5、专业监督和公众监督相结合的原则。在社会监督的三大主体中，社会中介组织和专业的舆论媒体都具有专业的政府预算知识，可以深入了解预算的编制、执行和决算的来龙去脉，因此扮演着专业监督的角色，而社会公众由于普遍缺乏预算专业知识，需要社会中介组织的指导和专业媒体的大力宣传，使专业监督和群众监督相结合，互为补充，各发挥其长处，以达到预算社会监督的整体效果。

6、国家监督和社会监督相结合的原则。与国家监督相比，社会监督属于体制外监督，具有独立性、广泛性等优点，但社会监督是软监督，不具备迫使当事人作为或不作为的强制力。再好的社会监督体系，如果其监督的最终结果无法对违规行为形成有效的威慑，那么社会监督就没有存在的意义。所以，社会监督必须与国家监督结合，并促成经由国家监督来达成社会监督的强制力和威慑力。

三、网络时代下我国政府预算社会监督的路径设计

当前,以互联网为核心的信息技术的发展正把人类带入网络化社会，网络所带来的信息革命为政府预算的社会监督体系构建提供了重要契机。网络具有传播便利性、广泛性、互动性、实时性、资源多样性、成本低、匿名性等特点，与传统的社会监督渠道相比，网络具有无可比拟的优势。根据以上监督路径设计原则，结合我国社会监督路径现状，完善后的网络时代下我国政府预算社会监督的路径设计可如下图所示。

由上图可知，网络时代下我国政府预算社会监督路径特点有：

（一）社会监督体系以法律保障为基础

无论监督路径多么完善，也离不开法律保障，如果没有法律保障，路径随时可能消失，或者流于形式。我国现有的社会监督路径基本上没有法律保障或者说法律体系不健全，政府预算的编制和执行没有完善的法律依据，更不能完全依法进行，网络时代下我国政府预算社会监督路径必须加强相关法律体系的建设，加快修订和完善《预算法》进程,可以由全国人大正式颁布一部权威性的《预算监督法》,以此作为规范政府预算监督的基本准则,使政府预算的各项工作能够依法展开，使我国的政府预算监督尽快走上规范化、法制化的轨道，同时也保证了社会监督主体的监督权利。

（二）政府预算信息依法公开

政府预算资金，取之于民，用之于民。它一头连着政府，另一头连着百姓。有调查数据显示，约有90%的信息掌握在政府手里，由于传统的专制统治思想影响，政府部门并没有意识到预算信息的公共性，这就造成了预算信息基本被政府垄断的局面，即便是迫于舆论压力“被动公开”，也不可能是完全公开，最多是 “选择性公开”，或者说 “有限公开”。另外，《保密法》与《政府信息公开条例》遇到冲突时，政府部门均以《保密法》及其实施细则的规定为由，拒绝任何信息公开，结果“以公开为原则，不公开为例外”的原则在实践中却反其道而行之，成了“以不公开为原则，公开为例外”。政府预算信息公开的程度，决定了政府预算透明度的高低，对我国政府预算社会监督体系和公共财政制度的建设意义十分重大，监督主体依法有权要求政府向国家监督和社会监督主体公开预算信息，且公开的信息必须真实而有效，这样才能够保证政府预算监督的各项工作顺利开展。有了前面所述的政府预算法律监督体系做保障，政府预算信息的公开自然水到渠成，这也正好解决了委托—代理理论中的信息不对称问题。

图3 网络时代下我国政府预算社会监督的路径设计

（三）公众监督和专业监督相结合

公众监督和专业监督相结合，加强了各个社会监督主体之间的联系。社会中介组织和舆论媒体共享政府预算信息和专业分析结果，并且同时承担着向社会公众解释预算信息和接收公众反馈的职责。以网络为代表的舆论媒体的监督可以降低互动成本，使得三者密集互动成为可能，同时，社会监督的三大主体对政府以及政府预算的编制和执行都可能进行直接与全程的监督。

（四）社会监督和国家监督有效结合

社会监督和国家监督有效结合，社会监督主体既可以通过网络渠道直接将政府预算的社会反馈信息反馈给政府机关，直接影响政府预算，也可以将社会反馈信息反馈给国家监督机关，再转化为国家监督反馈，从而间接影响政府预算活动。社会监督与国家监督的有效结合，相辅相成，任何一方都不能独占优势，只能互为补充，从而使政府预算编制和执行公平公正地展开，构建一个法治、负责、高效、公开的预算管理体制。

（五）充分保证社会监督主体的话语权

政府预算中的委托—代理关系同企业中的一样，都存在“激励不足”的问题，这就要求构建和完善政府预算社会监督的路径体系，对代理人行使决策权进行有效的监督，确保代理人更为科学合理地配置和使用财政资金，保证公共资源的有效运行。长期以来，我国对政府预算运行中的委托—代理关系不够重视，更没有深入研究。由社会契约理论可知，这种契约关系隐含存在于政府与公民之间，政府向社会提供公共资源和服务，而社会向政府纳税作为交换。分析政府预算运行中委托—代理关系的基础是对于这种关系的认同。然而，长期以来由于种种原因，我国对政府预算中的委托代理关系缺乏研究，不仅加剧了信息不对称问题，而且诱发了“道德风险”和“逆向选择”问题。因此，在研究政府预算问题时，有必要对预算利益相关方之间的委托代理关系深入考察，确保社会监督主体的话语权。这是由于对权力进行监督是实现权力委托人意志和利益的需要，是对权力代理人信用进一步识察的需要，更是对权力进行监督、完善和调整权力体制及其运行机制的需要。

目前，绩效管理作为政府考核预算执行情况的主要手段之一被给予了高度重视。我们可以通过加强绩效监督的强度，来解决政府与社会公众之间的信息不对称问题。总之，只有充分保证社会监督主体的发言权，遇到问题有渠道有地方反映，这种委托代理关系才能长久得以有效维持。

（六）现代网络传播渠道得以充分利用

我国现有的监督路径，政府与监督主体之间的联系有广播、电视、报纸、网络等，并没有突出网络的优势。网络的普及及其传播的开放性、即时性、互动性、海量性、多媒体性等特点，完全可以将数量庞大的政府预算信息及时全面地公开，与传统媒体相比，网络信息不需中转，真实完整，获取方便，而且实时性强，可以有效降低社会监督成本，使监督关口前移，提高监督效率，这正是网络时代下政府预算社会监督路径的优势所在，图3中网络的这一优势得到了充分发挥和运用。正如六度分割理论所指出的，在同一个复杂网络中，任意两点之间的最短路径是客观存在的，但是，处于这两点之上的行为者却未必能够及时发现或有能力利用最短路径，如果将路径上的边看做是联系渠道或联系方式，不同的联系渠道和联系方式将具有不同的联系效率和联系能力。社会网络强调行动者之间是相互依赖而不是相互独立的，每个社会行动者与其他行动者之间都或多或少存在关系。在社会网络中，任意两个人之间都可以很快及时地取得联系。因此，互联网所具有传统媒介无可比拟的优势，有助于社会网络中的行为者迅速确定到达目标行为者的最短路径，极大地提升了社会网络内部任意两个行为者 （个人或组织）之间的联系效率和联系能力。这就大大缩短了取得政府预算信息的时间，节约了监督成本。

当然，上述改进可能需要很长的时间，但是我们也应该创造条件来完善相关的制度建设，从而在外部构建起一个以社会中介组织、舆论媒体与社会公众等主要监督主体为中心，以网络为信息媒介，多元互动的立体式社会监督路径，这对我国政府预算监督体系的完善将具有十分重要的现实意义。问政于民方知得失，完善的政府预算社会监督路径能够有效弥补国家监督的不足，有助于转变政府职能，优化财政支出结构，加强民生建设，这也是我国构建和谐社会的必然要求。

2012年浙江省软科学<2012C35064>）

浙江财经学院财政与公共管理学院）