引入公民参与构建地方财政监督机制

■童 伟

引入公民参与构建地方财政监督机制

■童 伟

“自古以来凡是长期稳固繁荣的社会和政府，都是在廉政建设上取得相当成就的榜样。而那些短期执政迅速崩溃的政府和朝代，无例外都是法纪败坏、腐化奢靡、横征暴敛的典型。相比之下，在市场经济条件下，实行廉政建设，具有更迫切而深远的意义。”“实现廉政建设需要运用多种有效的手段，营建多方面的必要条件，其中，现代化的财政监督处于关键性的地位。”著名财政学家姜维壮教授2002年在 “市场经济、廉政建设与财政监督”一文中对财政监督在市场经济发展中具有的重要作用予以了如上精辟而准确的论述，这一点在十年后的今天，不仅依然适用，而且对于我国地方政府的廉政建设还有着更为深刻而现实的指导意义。

与世界上绝大多数国家相比，中国地方政府在“花好人民的钱”和提供基本公共服务方面都发挥着更为重要的作用：地方政府承担着为全国80%以上居民提供70%基础教育、65%医疗卫生、100%社会保障的公共服务责任，支配着全国84%（2011年）以上的财政支出。近年来，随着经济的高速增长，地方财政规模进一步膨胀，但浪费性支出行为（甚至腐败）亦随之蔓延开来，三公支出愈演愈烈，批评之声时有耳闻，使约束和控制地方政府行为、对地方财政进行监督的责任比过去任何时候都要更加繁重、更加复杂，也更加重要和紧迫。

在此背景下，对姜维壮教授关于财政监督职能的理论进行进一步深入研究、探索及学习，其意义就显得更加深远而更加重要。

一、中国地方政府行为及地方财政监督现状诊断

中央政府因偏好误识，可致某些公共物品的供给背离实际需求，由更了解辖区居民偏好的地方政府提供本地公共产品，将有助于帕累托改进及社会福利最大化。由此，为增加消费者剩余、改善地方公共物品供给，财政决策权应由上级政府向下级分解。

然而，传统的财政分权理论能够改善地方公共物品供给的理论在中国却失去了效力。由于用手投票和以足投票约束机制尚不健全，单一的政治锦标赛激励机制促使地方政府以GDP指标代替居民偏好，公民参与被地方政府排斥在预算决策程序之外，公民偏好和需求未能得到地方政府的及时回应，居民对公共物品的偏好未能进入地方政府的考虑范围，大量财政资源被投入到能在短期内带来增长的领域，公共服务领域的投入被忽视。

公共财政政策的决策过程长期为政府部门所垄断的结果是：政府行为失去监督，公共支出效率低下，浪费性支出以及腐败损失严重，不断攀升的低效支出持续侵蚀公众的财富与福利，使公共财政的公共性难以实现。这也正是导致我国基础教育、基本医疗卫生及社会安全网等百姓需求巨大、偏好显示强烈的领域资金严重不足的主要原因。

在民主法制社会，政府的资源得自于人民，理应按人民的意愿使用，并产生人们期望的结果。良好的财政资源的使用结果应是：政府向民众提供的公共产品和公共服务能充分满足人民群众的偏好和需求。公民的积极参与还可使政府制定出更多反映民众偏好且获民众广泛支持的公共政策，有利于建设一个更少分歧和争斗、易于管理和规制的和谐社会。而公民的财政参与则使得社会大众能够在财政支出决策过程中充分表达自己的偏好，当财政资金的配置从民众最需要的地方开始时，其本身就已经体现了公共财政资金配置的效率，因为对公共产品或公共投资项目的偏好集合正是民众最迫切需求的真实反映。

公民对公共财政的参与，既是参与公共决策的过程，也是对政府行为进行监督的过程，能够有效防止公共预算过程中容易产生的贪腐行为，从而促使公共预算的安排更加合理、高效、透明。

“在我国，财政监督同其他环节一样，要受党和人民群众的监督。这是财政监督的有效性和公正性的重要保证”。然而，在我国目前的地方财政监督中，公民参与还远远不够，公民参与的法定代表机构——各级人民代表大会还远不能发挥代表公民履行财政监督职能的作用。其突出表现为：

(一)未能充分反映民众的需求与偏好

前文分析已经说明：在民主法制社会，政府的资源得自于人民，理应按人民的意愿使用，并产生人们期望的结果；良好的预算资源的使用结果应是：政府向民众提供的公共产品和公共服务能充分满足人民群众的偏好和需求。由此，作为最广大人民群众代表的地方人大常委会，有义务代表人民表达其对预算资金配置的需求和偏好，并将其汇集、反映并体现到预算决策之中。

然而，在我国现行的预算决策过程中，由地方人大常委会组织、由社会各界广泛参与的预算辩论、预算听证还未长期化、制度化。缺少了广泛征询社会各界意见的听证环节，地方人大常委会将很难充分汇集并准确表达民众对预算资金配置的偏好和诉求；缺少了对预算资金配置等关键性问题的辩论与讨论，地方人大常委会将无法以民众的需求与偏好引导和约束地方政府的预算决策行为。

（二）未能发挥对财政资金配置的引导作用

对于任何一个政府来说，执政的首要任务就是确定施政纲领、明确战略目标，以解决当下最紧迫的社会经济问题，实现施政承诺。

战略与纲领虽然事关重大，但只有被融入预算才能发挥积极作用：当预算将战略与政策转换成具有可操作性的支出决定时，战略与政策才具有了实现的可能。离开了预算资金的支持和保障，任何战略与政策都将是空洞而无法实现的。因此，注重加强战略与预算的衔接，以战略引导和约束预算，以预算反映和支撑战略，应成为地方政府及地方人大常委会关注的重心。

然而，预算与战略及政策脱节的现象在中国依然极为普遍，已对政府施政目标的达成及和谐社会的构建产生不利影响。虽然党和政府提出了良好的施政理念、崇高的施政目标，制定了正确的施政纲领，但却因现行预算体系陈旧的基础框架和落后的预算理念，使稀缺的财政资金无法被准确地导向政府的施政重点和优先方向，公共支出格局无法有效支撑政府的发展战略及施政目标。一方面，稀缺的财政资源被浪费在大量华而不实的活动之中，无法对国家和社会做出实质性的贡献；另一方面，政府施政和国家战略着重强调的优先领域，特别是民众偏好极为强烈的基础教育、基本医疗卫生、社会保障等民生领域，却长期无法获得财政资源的有效保障。

导致预算决策与政策相脱节的根本原因在于：缺乏一个具有权威性的机构承担起联接政策与预算的使命。预算决策与政策相脱节既包括政策无法影响和引导预算资金的配置，也包括政策的制定不受预算的约束。中国目前的政策制定是一种零碎化的威权体制，党委、政府以及政府相关部门的负责人对政策的制定都具有决定性影响，在这种体制下很难形成统一的战略计划并用来影响和引导资金的分配。

与这种政策制定体制相对应的是支出权限的分散化。在我国，财政部门尚不是一个拥有足够权力和独立性的预算机构，政策制定既不需要财政部门进行成本审查，以财政部门为主导的预算过程也无法约束政策的制定。此外，财政部门也并非唯一一个拥有预算决策权的机构，地方政府正副首脑、发改委、经贸、科技等部门也都拥有一定的预算分配权限，他们都以正式或非正式的方式影响着预算资金的配置。

政策决策权的零碎化以及预算配置权的分散化，均使预算过程充满了不确定性，也使预算资金的配置目标和配置活动难以统一。在此情况下，由一个具有权威性的机构承担起联接政策制定与预算决策的桥梁，就显得极为重要和关键。

二、构建公民参与的财政监督体系

“与传统的财政管理监督相比，现代财政监督的对象已不再局限于对纳税者和财政资金的接受者和使用管理者的监督，而是对财政资金收支管理运用过程的普遍监督，特别是对政府主管官员的依法监督；实现财政监督的依据，也不再是某个人和部门的权威性指示，而是国家法律的明确规定；实现财政监督的主体，也不再是某个主管财政的政府部门或个人，而是国家的权力机关和有关机构的集体；实现财政监督的主要政策目标，已不再是局限于国家经济服务，而是实现财政工作为市场经济服务并促进整个社会安定协调和健康发展的一个十分重要的方面。这种现代化的财政监督管理方式，较集中地体现在国家预算的管理制度中。”由此，在加强地方财政监督时，应以预算监督为核心，以公民参与为导向，积极构建以各级人民代表大会为主体的现代财政监督体系。

（一）积极扩大公民参与

预算是财政资源的配置过程，百姓以纳税为代价将私人资源让渡给政府，并从公共支出中获益；政府通过对私有财产的“占有”提供令公民满意的服务。在这一过程中，预算成为发现公众偏好并予以回应的工具，预算支出方向及其优先性排序就是政府对民众偏好的最佳回应。预算也因此成为将民众偏好转化为政府政策目标及公共服务内容的最恰当工具。

为此，将公民参与引入地方公共治理，借助预算过程的公民参与强化政府受托责任、改善预算资金的使用效率、提高政府行政透明度、促进民主建设，就成为以公民偏好集中表达与体现为己任的各级地方人大常委会致力于财政改革与监督的天然使命。

近年来，公民预算参与实践在世界各地迅速推广开来，如巴西阿雷格里市、法国巴黎大区、德国埃姆斯代滕市等都先后实施了参与式预算。在中国，浙江温岭新河镇的“民主恳谈会”、江苏无锡的“参与式预算”、上海南汇区惠南镇的“事实工程”等，通过民意测验、座谈会、听证会、信息公开等方式，将公民参与纳入到预算编制以及重大投资项目、立法、地区规划等重大公共事务的决策过程。

公民预算参与的具体方法包括：

1、预算征询制度。各级政府在编制预算方案时，事先对关系公众利益的重大事项(如基础设施投资、税费调整)征求意见，尤其是关于预算支出项目的可行性和不可行性意见。预算征询可以采取问卷、网络调查、座谈会等形式。

2、预算草案公开制度。除涉密信息外，预算草案在发放给人大代表审议时，也同时向公众公开，即“双公开”制度。草案公开可以让公众知晓并关注预算安排，为后续监督提供依据。公众对草案的反馈意见可以为预算修改提供参考。此外，预算修正案、预算调整案、预备费动用案、预算执行情况报告、决算案、预算审计报告、政府财务报告等文件，均应当通过正式程序向公众公开，或者公众能够便捷查询。

3、预算听证制度。预算听证、公共服务调查和预算对话都是重要的参与机制。立法机关和财政部门可以在其中发挥特别重要的引导和组织作用。为使预算充分反映公民偏好，促进预算资源的公平有效分配和减少腐败，发展和鼓励公民对话团体，建立由立法机关或财政部门代表与公民团体之间的对话机制深具意义。这些工作可以率先在基层和社区的层面上推动，也可以先进行“试验”。无论结果如何，预算过程中各种形式的公民参与机制建设都是预算改革与民主进程不可或缺的重要组成部分。

4、预算执行监督制度。预算方案在执行中细化成具体的政府行为和公共项目，公众可以凭借不同身份参与预算的具体收支活动，预算执行中的公众监督因此成为预算立法上最重要的公众参与。但这种决策后参与的“纠错”功能与决策时参与的“预防”功能相比，成本与代价要高得多。

5、预算绩效公众评价制度。预算绩效评价是对年度或者项目预算支出的执行结果进行的综合性考核，以衡量政府履责和预算资金使用的效益，是由“合规预算”向“绩效预算”推进的过渡。《中央部门预算支出绩效考评管理办法》就规定了“公众评价法”。作为一种事后参与，公众绩效评价的效果有赖于公众在预算决策与执行环节中的持续性参与。

（二）引导财政资金配置

在我国，预算支出决策与国家战略、政策间的脱节，使得政府难以将稀缺的财政资源配置到公共政策的重点领域，公共支出格局无法准确地反映政府施政的优先方向。

由此，联接政策与预算，对预算支出与地方发展战略和政策目标的相关性进行检查和监督，就成为以各级地方人大常委会加强财政监督的首要任务。

由此，财政监督的一个重要工作就是：根据未来年度国家及地区社会经济发展目标，国家及地方财政、税收政策，地方实际社会经济发展状况及综合财力，对地方预算草案进行总量控制及结构审查，要重点查看预算资金的配置是否与国家及地方的战略目标一致，是否符合国家及地方政策的优先性排序。

由此，负有财政监督义务的部门在预算审查过程中的一个重要工作就是：根据未来年度国家及地区社会经济发展目标，国家及地方财政、税收政策，地方实际社会经济发展状况及综合财力，对地方预算草案进行总量控制及结构审查，要重点查看预算资金的配置是否与国家及地方的战略目标一致，是否符合国家及地方政策的优先性排序。

为此，在进行预算审查时，应要求政府提供如下文件：中期宏观经济展望、财政政策目标报告、财政可持续性评估报告。

1、全面、可靠和量化的中期宏观经济展望。中期（预算年度之后的3-5年）宏观经济预测和财政预测报告应包括关键性的预测及假设。全面、可靠和量化的宏观经济展望是制定预算的起点和重要依据，它提供了预算编制所必需的宏观经济预测以及预测基于的经济假设，也为地方人大常委会进行预算总额控制奠定了基础。

2、财政政策目标报告。预算准备的各个阶段都会受到财政政策目标的影响。财政政策报告应包括政策目标及其优先性排序，当前财政政策的未来影响，财政收支中期预测等。财政政策报告是将政策与预算相融合的桥梁与纽带。

3、财政可持续性评估报告。财政可持续性评估报告是对中长期财政运行状况的预测。如果公共债务超过了政府中长期的清偿能力，财政政策将不可持续。财政可持续评估报告是地方财政政策制定与调整的重要依据。

此外，还应提交的文件有：中央银行、公共金融机构和非金融公共企业的准财政活动报告；税收支出报告；会计标准报告；政府负债和财务资产报告；审计报告等。

(三)加强程序与过程监督，提高预算执行效率

要确保地方公共部门对预算资源的使用产生有意义的结果，效率必须得到保证。在预算执行过程中，财政监督的核心是程序控制，即对预算资金使用进行的合规性控制。合规性控制是财政支出管理的灵魂与精髓。没有合规性控制，就不可能有牢固的财政约束和支出控制，而失去控制的支出过程将成为滋生财政风险、机会主义行为乃至违规和腐败的温床。

财政支出周期由授权、拨款、承诺、核实、支付等阶段组成，合规性控制只有覆盖支出周期的各个阶段才会取得成功。在这几个阶段，合规性控制的任务和目标各不相同：①授权与拨款阶段。公共部门的支出受制于多重约束，而这些约束首先来自预算授权和依据授权进行的预算拨款。在此阶段，预算监督的主要任务是：确保每个支出机构及每笔支出在预算年度都获得了明确的法定授权。②承诺阶段。承诺是支出机构在预算授权范围内做出的支出决定，亦即与供应商签订的合同或发出的采购订单。承诺阶段的监督任务在于：确保支出建议得到批准；资金按预定的规模、类别拨付使用。③核实阶段。核实是对供应者交付的商品与服务进行审核。核实阶段监督活动集中于确认所收到的商品和服务与订单或合同相符。④付款阶段。付款是公共部门为所购商品与服务支付货款的行为。在此阶段的监督重点是确保已发生有效的、需要进行会计记录的付款义务；有适当的人员证实商品与服务已如期交付；申请付款所需凭证正确并适当。

由此，将公民参与引入财政监督，充分发挥地方人大常委会在财政监督，特别是预算监督中的积极作用，构建覆盖预算周期全过程的地方财政预算监督体系，将可形成一个良好的激励与约束机制，推动地方政府增强运营责任，提高管理与决策水平，强化财政资金使用绩效，提高公共服务质量。

中央财经大学财经研究院）