我国城市蔓延概念的界定与思考

兰肖雄，刘盛和，胡 章

(1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101;2.中国科学院研究生院，北京 100049;3.中国城市规划设计研究院 深圳分院，广东深圳 518042)

0 引言

城市蔓延研究涉及城市地理学、经济学、社会学与生态学等众多学科领域，是地理学者、规划学者、环保主义者、土地经济学家等共同关注的课题。研究内容主要集中在城市蔓延的界定、测度、影响、形成机理与调控对策5个方面，其中对城市蔓延的合理界定是展开其他方面研究的基础。西方学者关于城市蔓延界定的理论研究始于20世纪50年代，直到90年代初才获得学术界的足够重视并展开系统性研究，经历了从模糊的定性描述转向精确特征性定义的发展过程。虽然西方学者普遍认可蔓延是发生在城市边缘地带低密度的、无序的、依赖小汽车交通的土地扩展现象，但关于蔓延概念的表达与解读却众说纷纭，至今仍未达成学术共识。国内关于城市蔓延的研究起步较晚，理论研究尚不完善。

我国与西方城市在发展阶段、蔓延特征与形成机制等方面存在较大区别。西方城市蔓延发生在后工业化时期、城市郊区化发展阶段，在郊区快速发展的同时，通常伴随着中心城区趋向衰落;而我国大多数城市仍处在工业化中期、快速城市化发展阶段，呈现中心城区的集聚与郊区分散发展并存的特征。这种差异性要求我们从实际出发，科学界定符合我国国情的城市蔓延。目前，我国多数城市用地扩张过快，呈现土地粗放经营的外延式经济发展方式和城镇化模式，这一背景使得关于城市蔓延的理论研究更为迫切。本研究对国内外已有关于城市蔓延的概念界定与特征进行全面梳理，结合我国与西方城市蔓延的对比分析，提出针对我国城市蔓延的概念界定，为相关研究提供理论基础。

1 模糊的描述性界定

William H.Whyte于1958年首次将“城市蔓延”这一术语界定为“城市郊区采用飞地式开发方式产生的扩展现象”［1］。随后，Gottmann提出城市蔓延是“大都市边缘持续不断的扩张”［2］，1967年进而将蔓延界定为“大城市边缘的一个带状区域从乡村向城市的转化过程”［3］。Clawson最早认识到土地使用功能分割是城市蔓延的一个重要特征，但将城市蔓延等同于居住区的不连续分布，认为“居住区的不连续很难形成多功能混合用地的方式就是城市蔓延”［4］。与Clawson类似，Ottensmann同样重视土地使用功能的单一性，但将蔓延限于新开发用地的不连续分布，认为城市蔓延就是“新开发用地彼此孤立与分散，且它们之间还存在大量未开发土地的状态”［5］。

可以看出，20世纪中期至80年代这段时期，学者们对城市蔓延的界定仅限于模糊的描述阶段，虽然认识到蔓延发生的区位与用地特征，但笼统地认为蔓延是单一用地(如居住区)向城市边缘地区的扩展，未能充分考虑城市蔓延的复杂性和多面性。关于蔓延的判定、影响等研究在这一阶段进展缓慢。

2 精确的特征性界定

自20世纪90年代起，城市蔓延成为西方学者的研究热点，众多学者认识到城市蔓延的复杂性，开始对土地利用模式、开发形式、通勤(联系)方式以及土地消耗在蔓延过程中的变化等特征进行梳理，对其概念也从概括的描述阶段向精确的特征性定义过渡，即从城市蔓延表现出的众多特征出发，对其进行界定。但是，选用哪些特征能更为科学地阐述城市蔓延这一现象?学者们对这一问题各执己见:部分学者(组织)认为应将反映蔓延现象本身的特征如人口密度低、离心化发展、用地功能分割等作为蔓延界定的核心内容;个别学者则倾向于通过蔓延所带来诸如交通费用增加、社会阶层分化、农田与开敞空间的减少的经济、社会与环境负面影响来描述蔓延现象;也有部分学者认为蔓延应同时包含密度、功能分割、不连续的开发与所产生的负面影响两大方面的特征，依据界定是否包含蔓延产生的影响后果，将本阶段关于城市蔓延的界定分为两大类。

2.1 针对现象本身的定义

随着对城市蔓延认识的不断加深，学者不断提炼蔓延现象的内涵与本质特征，并据此对蔓延进行界定。该类界定的主要特点是仅从蔓延的区位、空间形态、土地利用模式、开发方式、通勤联系等蔓延现象本身的特征出发，并不考虑蔓延产生的各类生态、经济与社会影响。

R.Moe认为蔓延的产生与规划设计密切相关，将蔓延界定为“低密度的在城镇边缘地区的发展，具有较差的用地规划、土地消耗量大、高度依赖汽车交通、建筑设计不顾周围环境等特点”［6］。Ewing总结出蔓延区域呈现不连续、蛙跃式与条带式的空间开发形式，进一步丰富蔓延的界定，认为蔓延是“一种在都市区边缘开敞和农村土地上所进行的一种空间开发形式，以低密度、分散或不连续的蛙跃式扩展、土地利用分隔、条带式商业走廊和严重依赖私家车等为特征”［7-8］。由于这一界定首次较为全面地归纳出蔓延现象的主要特征，因而被广泛引用。相比之下，Downs更强调蔓延区域的人口低密度这一特征，认为蔓延是“郊区化的特殊形式，意味着过度郊区化，主要表现为以极低的人口密度向现有城市化地区的边缘扩展，占用未开发的土地”［9］。城市经济学家Mills同样认为城市蔓延就是过度郊区化［10］。Pendall则主张将郊区蔓延描述为“一种低密度的城市化现象”［11］。与 Clawson一致，Anderson将蔓延视为“居住用地与商业等其他用地的分离且大规模的单一居住用地位于城市外围郊区的现象”［12］。Richardson则认为蔓延与规划密切相关，将其界定为“城市边缘的低密度开发，这种低密度开发往往是未规划好的、消耗土地的、机动化出行依赖的、未考虑环境的糟糕设计”。密歇根规划署(MSPO)将蔓延定义为“一种低密度的土地利用模式，依赖小汽车、耗费能源和土地，并且需要很高比率的道路设施”［13］。美国住房和城市发展部(USHUD)同样认为蔓延与私家车的飞速发展关系密切，是“私家车导向的住宅或非住宅建筑的低密度开发以及由此引起的蛙跳式开发和土地使用功能的分割”［14］。

Dutton将蔓延界定为发生在城市边缘地带的、低密度的、无序的、功能单一的、依赖小汽车交通的土地扩展［15］。美国精明增长组织(SGA)尝试从多角度定义城市蔓延，分别于 2002 年［16］和 2004 年［17］在其官网上发表《度量城市蔓延及其影响》的报告与著作，将城市蔓延定义为“城市土地的扩展速度远远超过人口增长速度的过程”，这个扩展过程表现在4个方面:人口广泛分布在低密度发展区域;住所、商店和工作地点之间严格分离;以巨大街区和较大通达性为特征的道路网络;缺乏高密度的经济中心。该定义简单明了，首次明确了蔓延的核心表征是土地的扩展速度远远高于人口增长速度，增加了蔓延度量的可操作性，在国际文献中被广泛引用。Krass将蔓延界定为“城市边缘与城镇中的低密度发展，其特点是土地消耗大、汽车依赖严重、设计与环境脱节”［18］。另外，Edwin认为蔓延已经成为紧凑城市和精明增长的对立物，是一个含轻蔑之意的术语，将蔓延界定为“呈现低密度、机动化依赖、非城市邻近的城市和大都市增长格局”［19］。

Jaeger认为蔓延的界定应该把现象本身在空间形态上发生的变化作为核心，严格将蔓延的成因与影响结果与蔓延这种现象本身区分开来。原因有二，首先，不同的地区与环境下，蔓延的成因与后果往往存在差异;其次，针对现象本身特征界定的度量结果会更有说服力。因而，他给出的界定简单而鲜明:“城市蔓延是一种在景观上容易被察觉的现象，主要表现为城市建成区的面积扩大与分散布局”［20］。并且他认为从界定出发，蔓延可以从城市建成区面积的增加与其在景观上的分散程度空间形态变化的2个主要方面来表征，建成区面积扩张越快，布局越分散，则蔓延程度越高。

可以看出，尽管都是从蔓延现象本身的特征出发，但由于针对蔓延现象关注的核心内容不同，学者们给出的界定也存在差异。整体来看，他们认为城市蔓延的特征在土地利用模式方面表现为人口低密度与土地功能分割;在空间格局上表现为离心化与分散化发展;开放方式上表现为不连续、蛙跳式与条带式开发;另外，各类用地在通勤联系上表现为机动化依赖的特征。缺乏合理的规划与设计是造成蔓延现象的一个重要原因。

2.2 综合现象本身与影响后果的定义

有学者认为城市蔓延作为一种特殊的城市化形式，对社会、经济与生态环境均产生严重影响，据此对蔓延现象进行界定［20］。也有学者认为城市蔓延的界定应包含现象本身的特征，但也应充分考虑蔓延产生的影响后果。Burchell在《蔓延的代价》一书中总结了城市蔓延的8个显著特征，既包含了蔓延的空间形态，又包含了蔓延带来的社会、生态与环境问题，8个特征分别为低密度的土地开发、空间分离及单一功能的土地利用、“蛙跳式”或零散的扩展形式、带状商业开发、依赖小汽车交通的土地开发、牺牲城市中心的发展进行城市边缘区的开发、就业岗位分散、农业用地和开敞空间的消失［21］。在后来研究中，他又将蔓延最主要特征概括为无限制地向外围未开发用地扩散、低密度开发、蛙跳式开发3个方面［22］。Sierra Club对蔓延的界定同样包含了蔓延现象本身特征与影响后果，他认为蔓延是“超过服务与工作边缘的低密度开发，而且将商店、工作、娱乐、教育的功能用地分割开来，此外，不同功能区之间需要机动化的联系方式，而这种不负责任的、规划失败的发展毁坏了绿地，使交通堵塞、空气污染及学校拥挤加剧，也增加交通税费等”［23］。Oliver在《无边的城市》一书中首先对蔓延特征进行梳理，进而提出城市蔓延是“一种城市化的形式，通常呈现低密度、不连续、蛙跃式或沿高速公路呈带状开发的形态，依赖私家车，功能单一，造成开放空间的减少”［24］。

国内关于城市蔓延的研究起步较晚，已有界定多包含蔓延产生的外部影响。蒋芳认为城市蔓延是非农建设用地以高速、低效、无序的形式向周边地区进行扩张，应该从城市扩展形态、扩展效率与外部影响3个方面来判识蔓延现象［25］。刘卫东认为城市蔓延的影响同时体现在空间形态与社会经济方面，主张从城市空间形态以及经济发展和社会生活的协调度两方面判识蔓延现象［26］。苏建忠将城市蔓延界定为城市发展中的低密度、外延扩张式的开发形式及这种形式所引发的结果［27］。

可以看出，该类定义认为蔓延产生的各类外部影响也应作为界定的重要组成部分。其中，生态环境影响表现为开敞空间、农田、湿地的减少与空气污染加剧等，经济影响主要体现为交通费用的增加以及由于交通拥堵而产生的“隐形成本”，社会影响主要表现在社会阶层的分化、交通事故增多与身体健康状况恶化等方面。

3 对城市蔓延界定研究进展的评析

从20世纪50年代的模糊性描述到90年代后的特征性定义，关于城市蔓延概念与特征的理论研究取得了重大进展。学者们对城市蔓延涵义的认识主要发生了4点转变。第一，蔓延的涵义不断地充实与完善。早期城市蔓延的内涵主要描述城市空间上不连续开发利用的现象，后来逐步涵盖了发生区位、土地利用模式、空间形态、开发方式、土地功能与通勤方式以及外部影响等多方面内容。第二，关于城市蔓延的词性从中性向贬义转变。早期城市蔓延仅仅指城市在近郊空间上的扩展，但随着全球城市化进程的加速和城市用地无序贪婪式的扩展，多数学者认为城市蔓延已经引起一系列的社会、经济、环境与能源等问题，阻碍着甚至危及城市的可持续发展。第三，研究视角不断扩大。从早期的地理学空间视角发展到涉及经济、社会、环境、文化、规划等学科共同关注的综合问题，但不同领域的学者所关注的重点有所差异。第四，随着对蔓延特征认识的逐步加深，界定呈现出越来越易于测度的趋向，尤其是近10年来，国内外众多学者在对蔓延界定的基础上，选取对应指标对蔓延进行度量。

虽然学术界针对蔓延概念的界定仍“各执一词”，但就城市蔓延的特征而言，它们在区位、土地利用模式、功能与通勤联系、扩展的空间形态与外部影响等方面已达成一定的共识，主要体现在以下几方面:第一，从发生区位来看，城市蔓延是发生在城市外围、城市边缘或者城市外围郊区;第二，从土地开发强度来看，城市蔓延地区的土地开发强度低，呈现人口低密度的特征;第三，从空间形态与开发方式来看，蔓延城市在整体空间形态上呈现分散化与离心化发展的格局;开发模式主要包括不连续开发、蛙跳式开发和沿主要交通走廊的带状开发;第四，从土地功能与通勤联系来看，城市蔓延地区主要是居住用地、商业用地等与其他用地类型的分离，呈现土地使用功能单一特点，并且交通出行也高度依赖小汽车;第五，从外部影响来看，城市蔓延地区通常伴随着开敞空间与农田减少、交通费用增加等社会、经济与环境问题。另外，学者们通常认为蔓延的发生与规划密切相关，城市蔓延地区往往缺乏规划与设计、不注重协调管理者与相关利益人的关系。

但是，关于城市蔓延概念的界定仍存在一定缺陷，制约着蔓延相关其他研究的发展。首先，多数界定认为蔓延是城市外围(边缘)地区的土地扩张，但是没有明确是何种类型用地的扩张，研究对象并不明晰;其次，关于空间开发模式的表达通常是蛙跳、条带、不连续的开发，却并没有对这3类开发模式的特征进行严格说明，如外围用地斑块与中心组团距离是多少才属于蛙跳式开发?较强的主观性给蔓延测度工作带来不少困难;再者，多数界定或多或少地包含理论蔓延的成因与外部影响特征，由于不同区域的城市甚至是同一城市的不同发展阶段，城市蔓延的原因与影响后果差异较大，蔓延的界定中引入成因与外部影响不但会造成逻辑混乱，也会限制其理论研究的解释能力。

总之，虽然国内外对城市蔓延的界定与特征研究取得长足进步，但是，哪些特征能有效真实地刻画城市蔓延?蔓延的界定到底要不要考虑蔓延产生的影响后果，还是仅仅从蔓延现象本身的特征出发?如果单从蔓延现象本身的特征出发，是仅考虑蔓延区域的空间形态与景观格局的变化，还是应同时考虑土地使用的强度(如人口密度等)?针对这些问题，学术界仍然存在争议，尤其是在不同的学术领域。由于关于城市蔓延的界定达不成共识，从不同视角出发，蔓延的度量结果往往存在不一致甚至矛盾的问题，形成机制、影响与对策等方面研究成果的理论解释能力和应用性也大打折扣。

4 我国与西方城市蔓延的对比分析

我国城市的经济体制与管理体制较之西方城市有很大差异，城市所处的发展阶段也不同，因而城市蔓延在产生时间、现象特征与动力等方面有所不同。理清我国城市蔓延的特殊性，是进行我国城市蔓延概念界定与科学度量的必要前提。通过梳理，将我国较之西方城市蔓延的特殊性归纳为以下几方面(表1)。

表1 我国与西方城市蔓延的比较Tab.1 Main comparison of urban sprawl between China and the west

4.1 政府引导为主

从城市蔓延产生的动力来看，西方基本是市场引导，而我国则是以政府引导为主。这一点首先体现在政府对土地的管理方式与权限的不同。西方实行的是多元化的混合土地所有制(即国家所有、地方所有和私人所有并存)，其中私人土地约占60%，占据主导地位，国家与地方政府所有土地所占比重较小，居民、投资者和土地所有者等微观经济主体对土地有很大的决定权，政府的参与和调控主要体现在总体规划与环境保护方面。当很多美国人开始追求拥有一部汽车和一栋郊区别墅的“美国梦”时，郊区住房需求开始出现明显增长，在这种需求增长刺激下郊区房地产行业得到迅猛发展，这时大量资本在市场作用开始下转向郊区;同时，二战后住房的抵押贷款保险政策、抵押贷款利息支付的联邦税收抵扣政策、减少定金和延长贷款偿付期限的政策等成为这一迁移的重大推动力，最终导致美国城市出现了以住宅为主的郊区式蔓延。人们为了追求更舒适的郊区生活而主动向郊区转移的一个过程在主观上有很强的主动性。

在我国，情况则大为不同，政府同时作为土地管理者与经营者，城市蔓延是改革开放以后，在政府的宏观指导下，以政府的开发建设为基础，不断扩大城市框架而出现，集中表现在新城建设、开发区热、大学城热以及道路建设的快速发展。人口向郊区的流动也是一种多因素造成的被动迁移，这些因素包括追求低房价、房产投资、工作地变化与市政机构迁移等等。当然，我国长期存在的住房制度与户籍制度也是蔓延形成的重要政策因素。

4.2 中心城区持续繁荣与郊区化扩张并存

西方城市出现蔓延状况时，内城人口大量减少，居住区郊区转移引起商业向郊区迁移，伴随产业转移，从而引起城市结构的变化。卫星城镇迅速崛起，中心城区经济集聚效应减弱，郊区对中心城区的依赖程度降低。因而，郊区快速发展、中心城区趋向衰落是美国城市蔓延的主要特点。

与西方不同，我国城市在蔓延过程中，虽然也出现大量人口从内城向郊区转移的趋势，但从整个市域范围来看，内城人口并未明显减少。城市用地向外围扩张促使郊区快速发展，但中心城区依旧是区域绝对的经济中心，并且伴随着城市的扩张出现了经济的快速增长。郊区往往仅仅作为“卧城”，与中心城区差距巨大，中心城区的吸引力仍然占据主导地位，郊区对城区的依赖程度仍很高。因而，中心城区持续繁荣与郊区化扩张现象并存是我国城市蔓延的主要特点。

4.3 典型区域

美国城市蔓延始于20世纪五六十年代，典型区域是城市外围独立的居住区与商业走廊。然而，我国在政府引导下的城市蔓延则始于改革开放后，典型区域是表现在市区外围独立分布的大量开发区，这些区域通常会呈现人口密度相对较低、土地功能单一与基础设施配套差等特征。

受GDP导向的影响，开发区建设多是在政府决策影响下进行，直接动机是招引与承载新增产业项目与经济活动，并非承接城市外迁产业。人口向郊区迁移主要受工业项目外移的“拽动”，或者是受旧城改造、重大项目与赛事(如奥运会)征地的“驱逐”。无法提供充足多样的就业机会，土地功能呈现单一性特征。各项公用设施配套较之市区也严重滞后，对较富裕阶层吸引力不足，“郊迁”人口则以并不富裕的工薪阶层为主。

5 对我国城市蔓延界定的启示

我国正处在快速城市化时期，多数城市建设用地扩张迅速，与人口、经济等要素的发展不协调，违背了用地“和谐、集约与高效”的原则。然而，要认识到，与西方城市所处的发展阶段不同，现阶段我国城市的人口增长、经济与产业等发展对用地有着更为强烈的刚性需求，城市扩张是必然趋势。因此，在城市扩张过程中，明确区分合理扩展区域和蔓延区域，确定蔓延区域随时间发展的演变轨迹，探讨蔓延的原因、影响及如何控制等等，这些都是近期我国城市蔓延应研究的主要内容。而我国城市蔓延的科学界定则是展开其他研究的基础。

通过对国内外城市蔓延概念界定的梳理与归纳，结合我国城市蔓延的特殊性分析，认为我国城市蔓延的核心内容应包含用地扩张的空间形态、用地的强度与使用功能、用地的扩张速度与趋势3个方面内容。具体来说，在空间形态上表现为景观趋于破碎化与分散化布局，不仅关注城市用地面积的增加，更重视各类地理要素的空间格局。在用地强度与使用功能上呈现低效与单一性的特点，低效主要表现在人口密度低、经济密度低与建设密度低3个方面，而单一性是指对城市用地职能的分割，如我国大量的开发区与大学城等。用地扩张速度很快且仍呈现快速增长的趋势，分别可以用人均建设用地面积增加与用地-人口增长弹性系数来表达。

同时，针对国外关于城市蔓延界定的缺陷，我国城市蔓延概念的界定应该满足4个标准:(1)度量对象明确，避免由于研究对象模糊不清而带来的测度困难等问题;(2)将蔓延现象本身与影响后果严格区分，仅以蔓延现象本身的主要特征为核心，避免引入外部影响特征造成逻辑混乱而说服力不足;(3)特征明晰，易于度量;(4)充分考虑我国城市的特殊性。

综上分析，将我国城市蔓延界定为“城市的非农建设用地以低效、单一、高速的形式向外围扩张，且景观格局趋于分散化与破碎化的现象”。该界定包含了上述城市蔓延的核心内容，同时符合界定标准，可以作为我国城市蔓延度量及影响、成因与对策研究的理论基础。

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