烟台实现城乡一体化的动力机制及路径选择

2012-09-15徐建华

环渤海经济瞭望 2012年12期

■徐建华

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其最大的亮点和理论贡献就是第一次从国家战略层面明确了城乡一体化的目标，即到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。实现这个目标还有短短的几年时间，任务紧迫。本文旨在通过对烟台市实现城乡一体化的动因进行研究分析，找准烟台市城乡一体化建设的着力点，力图从操作层面对烟台市建立城乡一体化新格局提供实际指导。

烟台实现城乡一体化的动因分析

烟台城乡一体化的动力机制是由内因牵动、外因拉动构成的动力系统，而且内因和外因相互联系、相互制约、相互作用、相互渗透，有时也相互转换，共同推进烟台城乡一体化进程。

（一）烟台城乡一体化发展的内在动因

从烟台市发展的历史与现状分析，烟台城乡一体化的内在动因主要有如下几个方面：

1.经济规模大、发展快、差距小，为城乡一体化提供了坚实的经济基础

改革开放30多年来，烟台市经济社会发展取得了巨大成就，城乡面貌发生了深刻变化。从经济总量看，2011年全市GDP达到4906.8亿元，占山东省经济总量的10.80%，继续位居山东省第二位。从经济增长速度看，进入新世纪以来，烟台市持续保持两位数增长，年增长速度达到11%～18.8%，发展势头强劲，明显高于山东省10.1%～15.3%的平均水平（见表1）。从城乡收入差距来看，烟台城乡差距明显低于全国、山东省平均水平（见表2）。这些都为烟台市推进城乡一体化奠定了坚实的经济基础。

2.社会和谐稳定，为城乡一体化提供了优良的社会环境

2007年烟台市委、市政府作出建设和谐稳定模范城市的重大决策。多年来，烟台市以建设和谐稳定模范城市为目标，建立健全 “源头预防、利益协调、诉求表达、舆情研判、矛盾化解、严打防控、社会管理、教育引导”8项工作机制，着力打造和谐烟台品牌，实现了 “平安” 与 “富裕” 同行，荣获全国社会治安综合治理优秀城市 “五连冠”、两次捧得 “长安杯”。和谐烟台建设促进了烟台经济和社会事业持续健康发展，为城乡一体化的推进创造了优良的社会环境。

表1 烟台经济增长率及经济总量与山东省平均增长率及经济总量的比较

3.县域经济强劲发展，为城乡一体化提供了稳健的操作平台

县域经济承上启下，是建立城乡一体化新格局最直接的操作平台，它一方面承接城市的辐射和带动，另一方面向农村和农业进行辐射。作为联结城乡的纽带，烟台市县域经济的作用日益凸现。全国县域经济基本竞争力评价到目前为止共进行了11届，烟台市最多的年份有5个县（市）进入百强县，最少的年份也有4市（县）榜上有名。烟台百强县（市）占山东省百强县（市）的比重最高的年份达到23.8%，占将近1/4（见表3）。县域经济的强劲发展，加大了城乡一体化的推进力度。

表2 2001—2011年城乡居民收入差距情况

表3 烟台进入全国百强县（市）个数及在山东省占比（%）

4.交通发达，城乡贯通，为城乡一体化提供了强劲的纽带

发达的交通网络是烟台市城乡一体化发展的突出优势。目前，烟台市基本形成了水、陆（公路、铁路）、空立体互补的交通网络。以公路为例，全市公路通车里程1.48万公里，其中高速公路439公里，居山东省地级市第一位。条条国道、省道象一条条血脉把烟台市城乡之间、烟台市与全省乃至全国连接成不可分的经济肌体。一个发达的公路网就是 “一个高效的物流平台”。由此，城市对农村的产业结构调整和农民就业等，都有着直接而巨大的拉动作用。

5.资源丰富，产业密集，为城乡一体化提供了良好的产业支撑

烟台海洋渔业、地下矿产等资源十分丰富，还是我国北方著名的水果产地。在素有 “金城天府”之称的招远市形成了黄金探、采、选、冶、金银制品加工、矿山机械制造配套成龙的产业链条，并打响了“中国金都”的城市品牌。在北方石材进出口基地的莱州市形成了石材层递加工、多极增值的特色优势产业，并打响了 “中国石都”的城市品牌。这些特色优势产业，有力地拉动了县域经济发展，带动了农民就业，提高了农民收入。

6.长期的探索和实践，为推进城乡一体化积累了经验

在城乡一体化发展方面，烟台市已进行了成功的探索，积累了一定的经验。实践中，已呈现出多元化的城乡一体化模式。如以政府主导为特征的统筹规划、整体推进模式，这以蓬莱市为代表；以企业集聚化、产业集群化为特征的经济聚合拉动模式，这以龙口市为代表；以农业产业化为特征的龙头带动、区域合作模式，这以莱阳市为代表；以生态与产业融合为特征的生态产业化、产业生态化带动模式，这以栖霞市为代表。这些成功经验为烟台的城乡一体化提供了丰富多样的有效路径选择。

（二）烟台城乡一体化发展的外在动因

1.重点区域带动战略的机遇优势

目前，烟台市已进入重点区域带动的战略机遇期。在山东省实施的三大战略中，烟台具有 “三大战略”的叠加优势，集两个国家级战略和一个省级战略于一身。三大战略的叠加效应将从空间布局、发展思路、资源整合、思维观念、政策效应等方面展现。三大战略的推进与实施必将促进烟台经济发展方式发生深刻转变，进而带动区域经济协调发展。目前，蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区和高端产业聚集区建设在烟台已初见成效。三大战略将使烟台的资源优势、产业优势进一步转化为区域竞争优势，明显提升城市竞争力，从而大大增强以城带乡的力度，加快城乡融合步伐，推进烟台城乡一体化进入一个新阶段。

2.城镇化进入推动城乡融合的最佳时期的优势

国际经验表明，当城镇化水平处在50%左右时，是推动城乡融合的最佳时期。2011年烟台市城镇化为56.5%，其城镇化率远高于全国和山东省平均水平。所以，无论是战略取向、政策环境，还是成长趋势，都说明目前的烟台市正是城市文明开始向农村渗透和传播以及改善城乡关系的最好时期。

3.对外开放优势

作为全国首批沿海开放城市，对外开放是烟台最大的优势和潜力所在。近年来，烟台投资环境日新月异，产业基础日渐雄厚，成为外资争相追逐的 “宝地”。烟台市按照 “全方位、高质量、高水平”扩大对外开放的原则，突出在3个方面实现新的更大的突破，推动全市农业国际化进程向纵深发展。一是在国际市场开拓方面，在抓好产地农产品专业批发市场建设的同时，在全市实施了 “出口农产品绿卡行动计划”和 “烟台苹果出口行动计划”，把更多的农产品推向国际市场；二是在农业领域招商引资方面，制定完善鼓励投资农业的优惠政策，多方吸引民间资本和外资直接投资农业项目；三是在引导企业走出去开发境外农业方面，组织和支持有实力、有优势的农业龙头企业率先到国外投资办厂、开发基地，积极参与国际资源开发，发展境外农业，实行跨国经营。对外开放，使烟台城乡一体化增添了强大动力。

4.地缘优势

烟台地处胶东半岛，毗邻黄海、渤海，占据山东半岛蓝色经济区整体规划的重要位置，是打造胶东半岛高端产业聚集区的骨干城市，处在国家开发黄河三角洲高效生态经济区的重点区域，是环渤海经济圈的南翼中心城市。德龙烟铁路建成后将形成山东北部沿海大通道，烟台与环渤海区域以及鲁北、鲁中、鲁西地区连接将更加紧密。从东北区域看，烟台是面向日韩经贸往来的前沿，推进中的渤海海峡跨海通道和中韩铁路轮渡项目，将进一步确立烟台作为东北亚投资、贸易和合作的前沿和门户。由此，烟台具备了良好的区位优势、资源禀赋和发展基础，这为打破城乡二元结构、缩小城乡差距、实现城乡一体化发展提供了有利条件。

烟台市实现城乡一体化制约因素

（一）观念束缚仍然存在

长期以来，我国在城乡关系上存在着 “重城轻乡”的观念倾向，由于传统思想观念的惯性，在城乡关系上还存在着许多片面的认识和看法，城乡统筹发展仍面临着观念障碍：一是“重城轻乡”、 “重工轻农”观念不自觉作祟；二是城乡一体化的自然结果论。城乡一体化的自然结果论认为城乡一体化是经济社会发展到成熟阶段的自然结果，没有正确理解城乡一体化发展是克服城乡差距、解决 “三农”问题、促进经济社会协调发展的重要途径。一些地方对新形势下城镇化进程的规律和特点把握不够，在就业、社保等方面仍然实行城乡分治，尚未建立起统筹城镇化和扩大就业的协调推进机制。打破这种观念上的障碍，是实现城乡一体化的思想基础。

（二）城乡二元管理体制还未破除

20世纪90年代以前，我国实行的是城乡分割的经济社会管理体制。进入新世纪后，虽然政府对传统的社会经济管理体制进行不断的调整，但从根本上看城乡二元结构还没有根本突破，城乡经济社会的二元管理体制还没有根本破除，城乡之间的体制障碍依然严重制约着城乡统筹发展。

（三）理论研究和指导还不够

当前，城乡一体化的推进遇到许多实际问题，而这些实际问题的解决又缺乏成熟的理论研究基础作指导，因而影响城乡一体化的进程。比如，如何通过农村产权制度改革让农民获得财产性收入，农民的宅基地能否流转、如何流转，土地综合整治过程中如何规范和引导迁村并居工作……这些热点敏感问题直接关系到农民的利益，解决的是否到位又直接关系到社会的稳定。因此，必须高度重视，加强研究，稳步推进，不可操之过急。笔者认为，统筹城乡发展、建设新农村，应该在建立以工促农、以城带乡的长效机制上下更大工夫。

（四）城镇化相对滞后于工业化

工业化超前、城镇化滞后是造成

经济社会结构扭曲的重要因素之一。2011年烟台城镇化率虽然达到57.2%，但在山东省排名仅为第6位。 “十一五”以来城镇化率年均递增只有0.7个百分点，低于山东省年均0.86个百分点的平均水平。从市区人口看，烟台市区人口180万，仅占全市人口比重27.7%；而青岛占42%；济南占53.6%。城镇化滞后的负面影响体现在：一是在很大程度上抑制了消费需求的释放与升级，使经济增长过多的依赖对外贸易；二是城镇化滞后使得城市的聚集效应难以形成与提升，进而影响服务业发展；三是服务业滞后进而又影响到地方财力。

（五）城市拉动力还不够强

中心城市是城乡一体化发展的重要着力点。当今，中心城市正在成为未来区域经济发展一个重要的、最具活力的经济增长点和集聚地，其经济发展态势对区域经济的发展具有较强的带动和辐射作用。中心城市能力和水平的强弱，决定着一个城市的承载力、辐射力和带动力的大小，甚至决定着城市形象的优劣。从烟台来看，中心城市综合实力不强，辐射带动功能弱。这主要体现在两个方面。一是中心城市经济势力弱。济南、青岛中心城市经济总量都已占到全市的50%以上，而烟台市目前只有40%左右。二是资源整合不够，主导功能不强。前些年，烟台市通过行政区划的调整，已形成一个由6区组成的新市区；但6区还没真正融合起来，城市资源布局较为分散，资源的整合效应还没有显现出来。近年来，烟台市城区融合的速度在加快，但仍未形成足够的聚集效应，因而烟台中心城市对全市经济的拉动力不足。

（六）全面有效的评价体系尚未建立

城乡一体化是一个动态发展的历史过程，要科学地分析和反映这一特定发展阶段的基本特征及动态变化规律，确定合适的发展战略，选择合理的工作重点和政策措施，无疑需要一套科学的指标体系对城乡一体化进行量化监测。当前，国内还没有一个系统、完整的城乡一体化评价体系，这为一个地区准确判断自己所处的 “历史方位”，确定发展目标、制订工作措施增加了难度。据笔者了解，一些地区根据当地实际也制定了城乡一体化评价体系，但更多的是从研究的角度，没有进入政府政策操作的层面。烟台市也不例外，目前还没有一套成型的评价体系，这不利于对城乡一体化以及各构成系统的动态演进和各县市区间的差别进行测度和分析，也不利于城乡一体化战略目标、措施的制定与落实。

烟台市实现城乡一体化的路径选择

（一）增强城乡一体化的理念支撑

转变观念要做到 “四破四立”，即破 “二元结构”思想，立城乡一体化观念；破 “城堡经济”思想，立城乡市场化观念；破厚城薄乡思想，立城乡协调发展观念；破行政推动思想，立市场运作观念。总的工作思路是立足经济、社会、生态以及城乡空间发展的整体性，统筹安排城乡劳动力资源，合理配置城乡生产要素，调整城乡产业结构，把城乡市场资源有机结合起来，建立统一的城乡社会经济网络，做到城乡互融、协调发展。在实施过程中要坚持4个结合：一是坚持繁荣农村与发展城镇相结合，二是坚持整体推进与重点突破相结合，三是坚持凝聚内力与借助外力相结合。四是坚持社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。为此，一要在指导方针上真正确立以工促农、以城带乡、相互促进、协调发展的全局意识，做到城乡发展一盘棋。二要在战略上通过积极调整国民收入的分配格局等手段，在经济社会总体发展规划中突出体现农业的基础地位，在国民收入分配中适度提高财政支持、补贴农业和农村发展的水平与质量。三要在战术上采取有效措施，加大城乡统筹力度，采取有效措施推进城乡一体化建设。四要在舆论宣传上及时总结推广先进典型经验，并加以推广。

（二）构建城乡一体化的体制机制

“十二五”时期是推进城乡一体化的关键时期。所以，要在推进土地、户籍、就业、社会保障等制度改革方面有新举措，尤其要下决心改革户籍制度。为此，一是重视建立城乡一体化工作领导小组及例会制度，定期分析、研究、解决城乡一体化工作中遇到的困难和问题，形成推进城乡一体化的工作机制。二是重视提高市域城乡一体化和县域城乡一体化的联动效应，促进市县互动，协同实施，整体推进，形成推进城乡一体化的合力机制。

（三）明确推进城乡一体化的产业重点

一方面，烟台已有了相当的经济与产业基础，目前面临的重要任务就是按照城乡一体化的要求，壮大产业规模、提升产业层次，推动城市产业向农村辐射和延伸。另一方面农村要通过产业化经营，提高农业工业化水平，实现与城市的对接、融合。为此，要按以下原则确定产业支持的重点：

一是有利于发展农业产业化经营的原则。农业产业化是联结城乡、推进城乡一体化的纽带。因此，县域应与农业产业化发展紧密结合起来，这是以城带乡的关键环节，也是县域工业发展的优势所在。作为地方政府，首要的是转变观念，积极为龙头企业的发展创造条件，并对符合条件的龙头企业，在财政、信贷及其它政策方面予以重点扶持。

二是有利于增加农民就业的原则。一方面，目前农村还有大量劳动力需要转移，另一方面，我国正处于城镇化加速发展的阶段，城镇化进程的加快，又会催生大量失地农民。因此，产业的选择应重点考虑对农村劳动力的吸纳能力。

三是有利于可持续发展的原则。目前，要努力避免和杜绝城市污染产业向农村转移。现在污染由城市向农村蔓延的趋势比较明显。所以，重点支持的产业一定要符合科学发展观的要求。目前要以发展循环农业为抓手，构建城乡一体化的环保支撑。烟台是一个农业大市，为此应在如下几方面作出表率：一要积极推进以沼气为主的农村新能源工程；二要大力实施农作物秸秆综合利用工程；三要突出抓好 “白色污染”治理试点工程；四是要着力推进无公害农产品基地建设工程，大力推进无公害农产品基地建设。