我国城乡公共体育服务均等化发展策略研究<br/>——基于农村人口流动与迁移角度

我国城乡公共体育服务均等化发展策略研究
——基于农村人口流动与迁移角度

2012-09-13周武

山东体育科技 2012年2期

关键词：均等化城市化农民工

李详，周武

(徐州师范大学体育学院，江苏徐州 221116)

我国城乡公共体育服务均等化发展策略研究
——基于农村人口流动与迁移角度

李详，周武

(徐州师范大学体育学院，江苏徐州 221116)

我国经济发展尚未到达“刘易斯转折点”，农村外出务工人员仍将继续向城市流动，而且呈增长趋势;我国城市化发展已由原来的“自上而下”政府管制模式转变为“自下而上”市场经济主导模式，市场经济继续推动我国农村人口城市化发展。农村人口的继续流动和迁移将对输入地、输出地和流动迁移人群自身的公共体育服务均等化发展造成不利的影响。鉴于对我国农村人口流动的现状和未来迁移趋势考虑，我国城乡公共体育服务均等化发展战略应将重点放在城市中农民工、农村留守人群、小城镇和社会主义新农村公共体育服务均等化建设上。

城乡公共体育服务;农村人口;流动和迁移;城市化;发展策略

Abstract:The economic development of China has not reached"Lewis turning point，"rural migrant workers still continue to flow to the city with a growing trend;The urbanization development has the original"top－down"government control model into a"bottom－up"market economy the dominant model，the market economy continued to promoting China＇s rural population urbanization development.Rural population migration will continue to flow and to input fields，output and migration of people own public sports service to cause adverse effects of the equal access to the development.Therefore，in view of China＇s rural population flow to the present and future trend of migration considerations，China＇s urban and rural public sports service development strategy should be equal access to focus on rural migrant workers in cities，rural rear crowd，small towns and socialist new countryside public sports on the building of the equal access to the service.

Key words:urban and rural public sports services;rural population;flow and migration;urbanization;development strategy

1 问题的提出

2008年十七届三中全会提出将明显推进城乡公共服务均等化作为2020年全面建设小康社会的基本目标。城乡公共体育服务作为城乡公共服务均等化体系中不可分割的一部分，也同样面临着如何有效解决城镇和乡村公共体育服务均等化的问题。

目前我国城乡公共体育服务发展失衡，这是一个不争的事实，在城乡二元经济体制和户籍制度的限制下，我国乡村获得的公共体育服务资源明显低于城镇水平。2010年公布的第六次人口普查结果显示，城镇人口占总人口数49.68%，乡村人口占50.32%。从人口数量来看，我国城乡人口相差不大，然而公共体育服务却相差甚远。以体育场馆为例，2008年全国新建体育场地1 106个，虽然广大农村新建的体育场地共有658个，但其中648个体育场地建在农村学校，其中建在村庄只有10个［1］。另外，2009年公布的《关于公共体育健身设施场地投入，拉动内需，促进就业的研究报告》数据中，我国政府投入农村乡镇的体育场地设施资金为1.27亿，而根据相关资料显示，城市体育场地建设的公共财政投入是农村投入的数十倍［2］。差距之大，显而易见。对于当前城乡公共体育服务差距问题的解决，我国学者从不同的角度提出了许多建议，如农村公共体育服务的重心需逐步下沉到村落，以基层的村落为主，将农村体育工作做好、做扎实［3］;增加中央和省市财政对农村基层的转移支付，加大对农村体育公共服务的财政投入力度［4］;公共体育服务体系提供应逐渐注重向农村、基层、欠发达地区倾斜［5］。上述种种建议策略，为我国城乡公共体育服务均等化发展方向提供了理论指导依据。

然而，未来一段时间城乡公共体育服务发展重点真的有必要像有些专家学者所提出的，城乡公共体育服务均等化的重点要向农村基层倾斜吗?

2 我国农村人口的流动和迁移研究

2.1 农村人口流动趋势

提到我国农村人口的流动和迁移，几乎所有人的第一反应是农民工。农民工，我国名副其实的“流动大军”，是指在城市或者乡镇从事非农业工作的农业户籍人员。截止到2008年末，全国农民工数量约2.25亿，约占当年农村总人口数的31.20%。

2008年我国东部沿海城市出现“用工荒”现象，于是有部分学者就提出我国农村剩余劳动力已经出现短缺，即我国经济发展出现“刘易斯转折点”。“刘易斯转折点”是诺贝尔奖得主、美国发展经济学家刘易斯提出的经济发展对农村劳动力转移影响的理论。刘易斯“二元经济模型”描述了发展中国家在“起飞”阶段的发展形态，表现为传统部门为现代部门提供“不变制度工资”和“无限供给”的充裕劳动力［6］。但这种状况将随着经济发展出现“转折”。由于报酬递减规律，随着劳动力数量的增长，农业中劳动的边际生产率非常低甚至为零，使农业部门出现大量劳动力剩余。此时，只要工业部门能够提供稍大于维持农村人口最低生活水平的既定工资，农业部门就将转移大量劳动力至工业部门，使工业部门不断扩张。由于在既定工资水平上，劳动力的供给是无限的，工业部门在实际工资不变的情况下将所获利润转化为再投资，将规模不断扩大。以后，工资水平从不变制度工资开始上升，继续吸引农村劳动力，直至工业和农业部门具有相同的边际生产率，农村剩余劳动力吸收殆尽。农村剩余劳动力被全部吸收的这个时点，称为“刘易斯转折点”［7］。

我国经济发展达到“刘易斯转折点”的农村人口流动意义是农村剩余劳动力转移完毕，农村外出务工人员规模不再扩大。然而，这部分在判断得出我国经济已经到达“刘易斯转折点”的学者却难以回答一些问题。如根据国家统计局2009年3月份发布的调查报告，2008年末有约7 000万农民工返乡，春节过后80%以上再次进城务工，其中4 500万已经找到工作，1 100万人仍处于寻找工作状态。在这一事实面前，“刘易斯转折点”理论就难以做出合理的解释［8］。判断一个国家的经济发展是否到达“刘易斯转折点”的另一个重要标志是农业工资大幅度提高。近几年我国农民工工资确实是有提高，但是在判断农民工工资提高时多数学者忽略一个重要的问题:生活成本的增加。例如，东部生活成本上升，住房费用上升，导致劳动力再生产费用上升。由此可见，农民的工资上涨，是多种因素促成的结果，并不能从中得出刘易斯拐点已经到来的结论［9］。另外，在分析农民工工资水平变动时，还需要重视劳动价格计价形式问题。我国农民工主要集中于建筑业、轻工产品制造业、服务业等劳动密集型行业，多采用计件工资、提成工资或日工资形式。这意味着多劳即能多得，因而农民工增收的主要方式即为加班加点。国务院研究室课题组(2006)在2004年《中国农民工调研报告》中曾给出数据:农民工人均每周工作6.4天，每天工作6.4小时，不少地方农民工每天工作时间在10个小时左右，每月工作时间在26天以上。这与多数城镇居民按月计酬或按年计薪是存在很大差别的［10］。

所以，本文认为现阶段我国已进入“刘易斯转折点”的结论还为时尚早。就目前来说，尽管专家学者对农村剩余劳动力的概念、计算方法并不能完全统一，但是大部分学者都还是能接受1.3亿至2亿这个数字的。从人口流动角度看，我国经济发展还未到达“刘易斯转折点”意味着在未来一段时间内，农村剩余劳动力继续向城市涌入，农村外出务工人员数量及规模还将持续增加。

2.2 农村人口迁移趋势

农村人口迁移的主要途径是城市化。自新中国成立到20世纪80年代期间，我国城市化发展战略对农村人口迁移规模影响明显。我国城市化发展战略经历了5个阶段(如表1)。

表1 我国城市化发展战略的演变过程［11］

从我国城市化发展战略的发展历程来看，每次战略的转变都会引起农村人口的变动(图1)。1949年至1958年间，我国处于战后城市化恢复期，这个时期农村人口向城市转移，使城市人口数量急剧增多。为了控制农村人口的过度迁移，我国政府于1958年出台户籍制度，防止农村人口过度涌向城市，从图1中我们可以看出自户籍制度实施后，我国农村人口的数量略有增加。然而在80年代改革开放后，我国实施改革开放，经济发展突飞猛进，市场因素在农村人口流动和迁移中的影响力越来越强烈。从图1中我们可以明显看到，在1958年至1980年间我国城市化水平基本保持不变，并稍有下降。而1980年至2000年间，短短20年间我国城市化水平提高了16.86%。如果说80年代以前是计划经济时代政府“自上而下”的城市化阶段，那么80年代后则是以市场经济为主的“自下而上”的城市化阶段，政府管制下的户籍制度不再是农村人口迁移的主要障碍。

图1 1949～2010年我国城市人口和农村人口所占比例

从目前我国的经济发展现状和国家的宏观城市化发展战略来看，我国未来一段时间内农村人口还将发生巨大的变化。其主要特点表现在:农村剩余劳动力继续向城市涌入，而且规模还将增加;市场经济因素是影响我国农村人口流动和迁移的主要因素。政府在面对农村人口流动和迁移问题上开始由“管制型”向“引导型”转变。当前，为了缓解大城市的压力以及提高农村的生活水平，我国现阶段的城市化发展战略是以小城镇作为城市化核心，建设社会主义新农村。

3 农村人口继续流动和迁移对城乡公共体育服务均等化发展的影响

上文我们得出，未来一段时间内我国农村人口还将持续流动和迁移，而且呈增长趋势。而这种趋势无疑将会对流动人口输入地和输出地公共体育服务均等化发展造成不利影响，并且对流动迁移人群本身公共体育服务均等化目标的实现也产生着负面效应。

3.1 对输入地(城市)公共体育服务均等化发展的影响

在农村人口向城市流动过程中，农村人口将在“二次流动”中分流，一部分继续融入工业化和城市化，即成为农民工。另一部分回流农村，从事农业生产，发展现代农业［12］。农村人口的城市化使城市人口数量迅速增长。2010年第六次人口普查数据显示，从2000年至2010年我国城市人口新增2.071亿，城镇人口比重上升13.46%。而且，伴随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，农民工的结构正在发生着变化，新生代农民工开始进入城市并成为农民工的主体。根据国家人口计生委提供的最新人口信息表明，随着经济发展方式转变，我国内地进入人口流动迁移活跃高峰时期。据第六次全国人口普查公报，全国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.61亿，同“五普”相比增长了81.03%。而新生代流动人口规模不断增加已占农民工整体的半壁江山［13］。与传统老一辈农民工不同，新生代农民工具有强烈的城市融入期望。多数老一代农民工把自己当作是城市的“过客”，他们最终的归属还是农村，而新生代农民工却有着巨大的不同。据《中国新生代农民工发展状况及代际对比研究报告》显示:新生代农民工更倾向于城市生活，有71.4%的女性、50.5%的男性表明“在打工的城市买房定居”的愿望［14］。农村人口的城市化和新生代农民工留城趋势的发展所导致的直接结果是城市人口增加。而我们知道，城市社会人口的增加必然会导致对公共体育服务资源的需求增加。虽然我国城市公共体育服务水平大于乡村，但是城市公共体育服务资源本身就是一种稀缺性资源。据不完全统计，有1.3亿进城的农村流动人口还不能实现城市化［15］。因而，目前我国城市公共体育服务均等化面临着这样一个局面:如果将这部分人口纳入城市公共体育服务范围内，势必会造成城市公共体育服务资源紧缺问题恶化，对城市居民公共体育服务利益造成不利的影响;而如果不将进城务工人员纳入城市公共体育服务体系中来，又会直接导致这些“外来户”的公共体育服务提供主体缺失，不利于外来者的公共体育服务发展，这种局面严重阻碍了城市居民与外来者之间的公共体育服务均等化的发展。

3.2 对输出地(农村)公共体育服务均等化的影响

农村剩余劳动力的转移不仅对城市公共体育服务均等化造成不利影响，而且还严重制约了流动人口输出地留守人群的公共体育服务均等化建设和发展。

根据2007年财政部教科文司、华中师范大学、全国农村文化联合调研课题组的调查，我国中西部地区平均每户都有一人出去打工，中西部农村外出打工人员一般要占全村人口的25% ～30%，个别地区达40%［16］。据中国科学院农业政策研究中心对江苏、四川等5省的劳动力外出打工的年龄数据统计显示:我国农村外出务工人员的年龄分布呈现一个倒“u”型，如2007年，在15岁至19岁年龄段，外出打工人数就占56%左右［17］。农村人口外出务工不仅对农村人口数量造成影响，而且也致使农村人口年龄结构失衡。这些外出打工人员都是村子中的“骨干精英”。青壮年外出务工致使我国当前的农村公共体育服务建设处于一个非常尴尬的状况:农村公共体育服务中间力量的缺失。一方面农村体育需要中坚力量的参与，体现其价值，另一方面，青壮年的外出打工而导致农村青壮年数量减少，从而使农村公共体育服务的主要对象变为老人、妇女和儿童。而在农村中，老人一方面不仅要照顾子女留下的孩子，另一方面还要干农活。农村大量剩余劳动力的转移已经严重影响了乡村公共体育服务的开展，而他们的缺失又将其承担的责任“转嫁”给家庭留守人员，损害农村留守人群参与体育的机会和权利，客观上对农村留守人群的公共体育服务建设和发展增加难度和障碍，不利于城乡公共体育服务均等化发展。

3.3 对流动迁移人群自身公共体育服务均等化发展的影响

农民工的持续增长不仅对输入地和输出地产生着深刻的影响，而且也使得自身的公共体育服务权利受到侵害。

大量农村人口进城务工，造成劳动力供大于求，劳动力之间竞争激烈使部分农民工找不到工作，处于失业和半失业状态，给城市社会带来不稳定因素。这不仅损害了农民工整个群体的形象，加深了城市居民对于务工人员的社会排斥情绪，而且影响城市居民与农民工的沟通与理解。而城市居民的这些潜在思维惯性又会制约着城市居民对农民工各种权利包括体育权利的保护和关怀，从而在公共体育服务过程中，造成城市居民对进城务工人员的接纳形成障碍，导致农民工自身公共体育服务权利得到尊重和保护的目标难以实现。

而且，大量农村剩余劳动力涌入城市，企业在获得大量廉价劳动力的同时，企业的选择余地更大，从而导致企业在追求自身利益时忽视对农民工的权利的尊重和保护，这其中就包括体育权利的尊重和保护。企业超时、强制加班，严重制约了农民工参与体育活动的条件。体育运动在这些农民工的业余生活中只占有2.5%的比例。一半以上男性农民工由于压力没有想过或认为体育锻炼不重要，而女性农民工则有超过一半人认为重要或很重要。而当问到他们为什么不进行体育锻炼时，总结的原因为:工作太累，没有精力和没有时间，作息不规律等［18］。追求利益最大化的企业采取的这些做法不仅严重地伤害农民工身体健康，而且还剥夺了他们的支配闲暇时间的自主权，从而致使多数农民工身体处于亚健康状态，甚至是疾病状态。

由此可见，大量农民工涌入城市不仅严重限制了其获得城市公共体育服务的可能性，而且使得现有的城市务工人员的既得公共体育服务利益受到冲击与破坏，造成城市中农民工公共体育服务均等化目标的实现难上加难。

4 对我国城乡公共体育服务均等化发展策略的建议

4.1 我国城乡公共体育服务均等化发展策略基本思路

公共服务均等化是指政府及其财政要为公民提供一视同仁的公共产品和服务，包括资源配置、收益分享、财政投入、服务和供给水平等方面的内容［19］。城乡公共体育服务作为公共服务均等化的下位概念，其主要是保证城市居民和农村居民获得与自身条件相符合的公共体育服务产品，强调获得机会均等和底线平等。

从目前的现状来看，农村人口的持续流动和迁移，严重影响了我国城乡公共体育服务均等化的建设。主要表现在以下几点:农村人口向城市的持续流动，冲击着城市居民的公共体育服务利益;而农村人口的大量外出，造成农村人口结构断层，农村留守人群公共体育服务发展难度增加;农村人口的流动又致使其获得公共体育服务的机会受到破坏，城市流动人口公共体育服务均等化难以得到有效保障。因此，如何解决新时期农村人口的流动和迁移对城乡公共体育服务均等化的影响显得尤为重要。

我们认为，要想妥善解决好这一问题，首先要清楚我国农村人口流动和迁移的现状和未来趋势。从前文分析的农村人口流动现状来看，我国农村剩余劳动力还将大量涌向大城市，因此，城市中城市居民与外来务工人员的公共体育服务均等化问题及其所造成的农村留守人群的公共体育服务问题是当前城乡公共体育服务均等化建设要考虑到并着力要解决的问题。而从农村人口的迁移趋势来看，我国正在实施以小城镇为核心，建设社会主义新农村的新城市化发展战略，未来农村人口“二次分流”的主要方向是小城镇和社会主义新农村。所以，小城镇和社会主义新农村的公共体育服务建设在城乡公共体育服务均等化发展战略中具有重要地位。

4.2 我国城乡公共体育服务均等化发展具体策略

4.2.1 城市中农民工公共体育服务均等化建设

未来一段时间我国仍将面临着大量农民工的流入城市问题。因此，如何保障进城务工人员的基本公共体育服务权利的实现是政府亟需解决的问题。而进城务工人员的基本公共体育服务权利得以顺利实现又需要多方面的努力和完善。

当前城市对农村外来劳动力实行的是一种“经济接纳，社会排斥”的做法，表现为农村劳动力可以进城务工获得一定的经济收入，却不承认他们在城市中的社会成员身份，将他们排斥在城市社会保障和公共服务体系之外［20］。国务院2006年3月颁布的国务院关于解决农民工问题的若干意见(国发1200625号)文件第七条第二十款明确提出:切实为农民工提供相关公共服务，把农民工纳入城市公共服务体系。公共体育服务是公共服务体系中不可分割的一部分，这就明确了农民工公共体育服务的责任主体。输入地政府有责任为当地农民工提供公共体育服务，重视他们权利的保护，让这些外来者共享城市公共体育资源。因此，首先政府部门要转变传统公共体育服务认识，政府管理部门转变对农民工思想认识是进城农民工公共体育服务工作得以顺利开展的最有力保障。现阶段城市管理人员要正确认识农民工对城市发展所作出的积极贡献，转变对进城务工人员的传统认识，积极将进城务工人员纳入公共体育服务体系中，努力保障农民工基本体育权利的实现。其次，法律制度建设是保证进城务工人员体育权利得以实现的最有利措施。法律作为社会利益的调节器，是达到利益均衡的有力保障，用法律达致的利益均衡将是恒久的利益均衡。“在一个发达社会中法就是社会控制的最终有效工具”，而“法律秩序的任务就在于决定其中哪些被承认与保护，和应在什么范围内加以承认与保护，以及在最小限度的磨擦和浪费的条件下给予满足［21］。目前国家和有些地方政府出台的一系列法律法规对促进农民工体育权利的保护和农民工体育活动的开展具有很大的作用。但是随着城市经济的发展和企业规模和数量的增加、相关制度完善的滞后性和政府宣传普及力度不够，导致有些企业和工厂负责人对相关农民工体育服务制度认识不清，松懈管理，损害农民工体育权利。因此，政府需要进一步，并且要根据现实新时期农民工体育发展要求尽快建立与之相配套的法律法规，使农民工体育服务工作走向科学化和制度化。地方政府应严格企业管理，加强宣传教育，监督企业体育服务管理工作。成立农民工公共体育服务组织机构，为农民工体育权利保护提供诉求平台。最后，采取多样化多途径手段为农民工提供具体公共体育服务产品。有一点要强调的是，这里的多样化也包括提供公共体育服务主体的多样化，不仅仅是政府管理部门，而且还包括用人单位、公益组织和城市社区体育组织等。通过多元化服务主体为农民工提供公共体育服务产品，加强农民工与城市居民的交流，从而加深彼此理解，消除藩篱，创造和谐社会。由于农民工自身的特点，政府部门和其他主体在提供公共体育服务产品要遵循以下几点原则:1)服务的免费性。尽管目前农民工收入水平较以前有大幅度改善，但是对于多数农民工来说，体育消费还是属于他们的“奢侈消费品”。因此在对农民工公共体育服务供给上，保证供给服务的免费性，促使农民工积极参与。2)服务获得的便利性。保证农民工在不影响正常工作下获得便捷的公共体育产品服务。3)内容的包容性。由于农民工结构正在发生着新老两代人的转变，农民工人群层次化，因此提供的公共体育服务产品也应该具有层次性，以满足不同农民工群体的体育需求。4)方式的交流性。通过各种方式，开展丰富多彩的体育交流活动，为城市居民与务工人员搭建沟通的桥梁，消除偏见，为新生代农民工城市化进城发展破除障碍。

4.2.2 农村留守人群公共体育服务均等化建设

考虑到目前我国农村人口结构特征，现阶段我国农村公共体育服务内容主要是农村青少年公共体育服务、体育指导宣传教育服务、乡村体育遗产保护服务和老年人公共体育服务为主的四个方面。第一，农村青少年公共体育服务。九年义务制教育的广泛普及，对于农村青少年体育服务工作的顺利开展具有极大的帮助。输出地政府可以通过加强农村学校体育的投入，场地、器材、设备以及师资配备要满足当地学校体育教育需求，让孩子们在学校里能够获得与城市孩子“均等”的体育快乐。第二，乡村体育遗产保护服务。由于农村大量青壮年的外出务工，农村人口结构出现断层，传统体育遗产面临后继无人的局面。因此，政府要加强农村体育遗产的保护工作，使得地方特色的体育活动得以传承下去。第三，农村老人公共体育服务。我们认为，对于农村老人公共体育服务开展，不能单纯依靠体育部门单独行动，因为受到经济水平、家庭和一些因素(照看子女的孩子、种地等)制约，体育部门单独的力量肯定不能有效解决体育服务问题。如根据党的十七大和十七届三中全会的精神，国务院决定从2009年9月起开展新型农村社会养老保险试点(简称“新农保”)工作，并规定2009年试点覆盖面为全国10%的县，以后逐步扩大试点并在全国普遍实施，2020年之前要基本实现对农村适龄居民的全覆盖［22］。因此，体育部门可与“新农保”体系协同合作，采取公共服务“联合行动”不失为解决农村留守老人公共体育服务的一个明智选择。另外，还可以与卫生部门合作，将公共体育服务提供与农村医疗保障制度建设相结合，同时满足老人的医疗与体育需求。第四，体育指导宣传教育服务。由于农村妇女也大量随丈夫外出务工，农村多数留守家庭结构是留守老人和孩子，留守老人担当起一家之主的角色，照顾教育孩子。而农村老人多受传统观念和自身条件的影响，生活方式不科学和不重视体育锻炼的现象严重，进而影响对孩子的体育教育。因此，加强体育指导宣传服务是当前我国农村留守人群公共体育服务的一个重点内容。政府可以通过体育与文艺活动相结合的形式，宣传体育知识和健身锻炼方法，营造乡村体育文化氛围，引导农村留守居民实现健康体育生活。

4.2.3 小城镇和社会主义新农村公共体育服务均等化建设

上文我们提到过，我国现阶段的城市化发展战略是以小城镇作为城市化核心，建设社会主义新农村。而我们知道，农村人口向城市流动和迁移的一个重要的原因是城市高质量的公共服务，这其中就包括设施完善、功能齐全的公共体育服务。如果在城市化建设过程中，小城镇和新农村没有相应的配套服务内容，那么就无法吸引农村人口的迁入，他们还是会选择向大城市涌入，影响我国城市化发展。因此，无论是小城镇还是社会主义新农村建设，如果想要吸引并留住流动人口，就必须提供与城市无差别的基本公共服务内容。

因此，在小城镇城市化建设中，要有计划、有组织地将公共体育服务基础设施建设纳入小城镇城市化建设中，相关公共体育服务配套措施要与之发展规模相匹配。同时，提高公共体育服务投入水平，缩小与大城市公共体育服务差距。另外，顺应城市化发展趋势，改革现有户籍制度对外来务工人员的公共体育服务限制，吸引流动人口。

而根据党的十六届五中全会提出的建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村要求，一方面政府部门要出台新农村公共体育服务基础设施建设的指导性政策，用于促使各级地方政府认真执行新农村基本公共体育服务设施的建设目标;另一方面，加大社会主义新农村公共体育服务财政投入，同时积极协调各方利益，促进新农村公共体育服务财政支持得以建立和完善。

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