对灌区加强需水管理的几点认识

鞠茂森，王金霞，魏 征，卞戈亚

（1.中国农业节水和农村供水技术协会，100053，北京；2.中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心，100101，北京；3.中国水利水电科学研究院，100044，北京）

作为农业生产的重要支撑点，灌区如何加强需水管理，是值得认真研究和探索的重要课题。新中国成立以来，我国农田有效灌溉面积从1949年的 2.39亿亩（1 593万 hm2）提高到2009年的 8.89亿亩 （5 927万 hm2），在促进我国粮食生产能力提高方面发挥了不可忽视的作用。为了进一步提高粮食生产能力，我国通过了《全国新增1 000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020）》。能否实现这一规划，一个关键的制约因素是灌溉水是否足以保障农业生产的增长和可持续发展。面对日益严峻的水资源短缺形势，如何通过有效实施需水管理来缓解灌溉用水矛盾就成为一项十分紧迫的任务。本文从需水管理的基本要求出发，结合我国灌区用水管理的实际，就灌区需水管理的内涵、理论框架及面临的挑战等进行了初步的分析，并提出了相关的政策建议。

一、灌区需水管理的内涵

需水管理源于需求侧管理（DemandSide-Management，DSM），而需求侧管理最早应用于电力能源领域。20世纪80年代，美国电力部门为了满足电力供应实际需求，应用和发展了最低成本和整合资源规划，最低成本和整合资源规划这项技术能够缓解供需矛盾，遏制能源需求的过快增长。其后，该项技术原理逐步引入到其他基础资源，如水资源、污水以及天然气。而资源保护和需求管理是最低成本和整合资源规划的核心内容。

需水管理也是伴随人们对水资源经济价值的认识不断提升和水资源短缺危机加剧而产生的一种新的管理模式。长期以来，水资源管理的重心在于对水资源供给的管理，依靠扩大供水规模满足日益增长的用水需求。随着社会的不断进步、生产力的不断发展和人民生活水准的不断提高，人们对水资源在质和量两方面的需求越来越高，而自然界所能提供的水资源量却是有限的，所以需求与供给间的矛盾必然存在，且会有增无减。为解决日益严峻的水资源供需矛盾，人们又从水资源供给的反方向——需求方面寻求解决途径，即通过所谓的水资源需求管理，来合理抑制用水需求的增长，达到缓解水资源供需矛盾的目的。

作为水资源管理领域中的新兴产物，目前并没有确切界定需水管理的内涵，不同学者从不同的角度对此作了阐述。总体来看，水资源需求管理的内涵可以总结为单一论和综合论两类代表性观点。

单一论观点的特征是侧重于对水资源需求面 （或用水户的层面）加强管理，强调运用多种手段、多种技术对影响水资源需求的各个方面进行管理。比较典型的定义有：水资源需求管理是指一系列旨在使用尽可能少的水资源量，得到尽可能大的收益的活动。从更广泛的意义上来说，水资源的需求管理就是为了减少对水资源的需求，提高水资源的使用效率，避免水资源恶化而进行的一系列活动。《中国资源科学百科全书·水资源学》对需水管理的定义就是遵循了单一论的观点，指出需水管理是为了防止发生或缓解水资源短缺，运用法律、行政、经济、技术、教育的手段与措施，抑制需水增长的管理行为。

国内学者更多持有的是综合论的观点，即从水资源需求和供给两方面来强调需水管理的内涵。也就是在水资源供给约束条件下，把供给方和需求方各种形式的水资源作为一个整体进行管理，使开源和节水融为一体，运用市场机制和政府调控手段，通过优化组合实现高效益低成本地利用和配置水资源。例如水利部刘宁认为，完整的需求管理具有双重涵义：一是约束内涵，即通过综合措施来约束不合理或是低效的用水需求，以遏制需水和排水量的过快增长，实现水资源可持续利用；二是保障内涵，即提高合理（特别是基本的）高效用水需求的保证率，以维护水资源的社会和经济属性功能。

综合以上观点，我们认为灌区需水管理就是灌区在一定水资源承载力的约束条件下，以实现灌区水资源、生态环境和经济社会的可持续发展为目标，综合运用制度、技术、经济、法律等有效措施，引导灌区供水者和用水户优化资源配置和供用水方式，规范供用水行为，提高供用水效率，改善和保护环境，实现最小成本水资源服务所进行的系统性的供用水管理活动。

二、灌区需水管理的理论框架

本文研究的灌区是指明确了灌溉管理单位、具有较完备灌溉水利设施的管理系统。而且是在假设灌区得到了一定供水的情况下，灌区如何管理好这些可供应的水资源，协调灌区的供用水矛盾，实现灌区水资源利用的综合效益最大化及社会经济的可持续发展。根据设计灌溉面积的规模，我国的灌区分为大型、中型和小型三类。其中，大型灌区是指设计灌溉面积在30万亩（2万hm2）以上的灌区，中型灌区是指30万亩以下1万亩（667 hm2）以上的灌区，1 万亩以下的为小型灌区。我国现有大型灌区430多处，中型灌区5 200多处，小型灌区1000多万处。

历史上，我国灌区以供应地表水为主，所以一般灌区管理单位的主要职责是维护和运行地表水灌溉系统的水利设施，并负责将灌区地表水资源分配给各个用水户。但是，随着灌区总需水量的增加和地表水供给的有限，越来越多的灌区通过开发地下水资源来满足当地经济社会发展的需要。考虑到地下水灌溉在灌区的重要作用以及需水管理的必要性，本研究不仅包括灌区的地表水资源管理，而且也包括了地下水资源管理。

根据灌区需水管理的内涵，我们提出了如图1所示的灌区需水管理的理论框架。该理论框架的流程表述如下：

1.判断灌区的水安全态势，选择合适的水资源管理策略

灌区水资源管理策略的选择主要取决于水资源的供求状况及安全形势的判断。在水资源供给较为充分的情况下，供水服务的能力往往取决于用水者的需求状况，管理思维的策略往往是根据需求的变化来调整供水的多少及供水能力的提升，也就是采用供水管理的策略。但是，从长期来看，这种管理模型不具有可持续性。在来水有限、供水设施投资、运营和维修成本日益增加及各部门用水需求不断增长的情况下，需水总是会超过供给。在这种情况下，必须选择需求响应的管理策略，以协调水资源供需的矛盾，限制需水的无限制膨胀。对于需水响应的管理策略或以供定需的管理策略，不仅要调整用水者的需水行为，而且也必须对供水者的供水行为进行调整，他们之间行为的调整需要不断沟通信息，实现相互作用。只有这样，才能有效地实现水资源的需求管理。

2.调整供水者的供水行为，实施供水方的需水管理策略

成功的需水管理策略要求灌区供水机构清楚地了解，他们的作用不仅是提供更多服务，更重要的是提供有效的服务成果，以满足灌区的用水需求。因而这就要求灌区管理机构与用水者建立密切的工作关系，彻底了解他们的特征、需要和期望，在可利用资源有限的情况下，做适当的供水行为的调整与响应。需水管理不是为了降低服务的范围或标准，而是使对供水服务的需求与可利用的水资源相符合，以确保真正的水需求得到满足和社会利益的最大化。另外，应确保灌区的水资源在政府允许的服务范围内得到公平有效的分配。

图1 灌区需水管理的理论框架

灌区在实施水需求管理中，供水者供水行为的调整可以主要从以下几个方面开展：①加强对主干渠道水利设施的运营与维护，②实施总量控制和定额管理制度，③优化水分配制度与政策，④完善供水组织与管理制度。通过这几个方面的完善与改建，希望能够提高灌区的输水效率，提高灌区供水保证率及整个灌区的用水效益。

3.调整用水者的用水行为，实施需水方的需水管理策略

在对供水者的供水行为进行调整的同时，更重要的是采用各种技术、政策、制度和经济等措施来改变用水者的用水行为，使得用水者的水需求行为与供水者的供水行为相协调，在供水能力一定的情况下，尽可能实现用水效益的最大化。

用水者的用水行为调整可以主要从以下几个方面开展：①加强田间水利设施的运营与维护；②运用经济激励与诱导政策；③实现技术创新（例如节水技术、农业生产技术等），并强化技术的推广工作，实现技术的尽快采用；④加强用水者的用水组织与管理制度。通过这些措施的实施，努力协助用水者改变用水方式和用水技术，并且优化用水结构，在供水一定的情况下实现用水利用综合效益最大化。值得注意的是，用水者行为的发生是需要借助外部力量的，也就是需要中央、地方和灌区的各种政策和制度措施的出台，在没有一定的有效的制度政策环境下，用水者的用水行为很难得到有效调整，因而就难以通过减少对供水服务的潜在需要，并且改变需水的方式以减少对可利用水资源的潜在压力。

4.监测评估需水管理措施的效率和有效性，协调供水矛盾，实现灌区水资源利用效益最大化以及经济社会的可持续发展

水需求管理是一个不断演进的过程，需要进行及时监测评估，以达到公平高效供水服务的目的。管理机构不仅需要定期监测需求管理措施的有效性，而且需要在必要时进行微调，或者重新界定为了实现预期目标而采取的措施。因而，为了保障水需求管理的有效实施和可持续发展，在科研机构的协助下，政府部门和灌区管理机构就有必要对需水管理措施的效率和有效性进行跟踪和监测评估，不断总结经验和教训，以达到协调水资源供求矛盾、实现灌区水资源利用效益最大化以及经济社会的可持续发展。

三、灌区实施需水管理面临的主要挑战

系统有效地实施灌区需水管理还面临着众多的挑战，主要表现在以下几个方面：

①水利设施老化失修，量水设施不足，影响需水管理措施的实施。大部分灌区都是在 20世纪50—60年代修建的，老化失修较为严重，因而导致灌区运行效率低下，难以满足实施需水管理的要求。另外，不仅灌区的主干水利工程需要加大投资力度，田间水利设施老化失修更为严重。在灌溉投资严重不足的情况下，几乎很少有灌溉系统具备从主干到末端渠系的量水设施。近年，尽管国家加大了灌溉设施的投资，但在资金有限的情况下，主要是用在了部分主干水利工程上的更新改造上。国家的投资对于急需开展更新改造和续建配套的所有灌区水利设施而言只是杯水车薪。

②部门间用水竞争程度加剧，既要保障粮食安全及新增农业生产能力，又要实现用水在各部门之间的优化配置，政策操作难度较大。在水资源供给有限的情况下，随着工业和生活用水需求的增长，农业部门的用水需求往往在水资源分配中处于劣势地位。过去的50多年，农业部门用水所占的比例已经从1949年的97%降低到了2007年的62%；农业部门在水分配中的劣势地位日益明显。如何运用需水管理的策略来满足新增1 000 亿斤（500 亿 kg）粮食的目标，是迫切需要认真研讨的问题。

③灌区水管单位缺乏管理需水即节水的激励机制。目前水管单位的经营效益目标与农业节水的目标存在一定矛盾，调查发现，当水费成为水管单位最重要的甚至是 “唯一”的收入来源的时候，很难要求他们既提高经营管理效益，又提高农业水资源利用效率。水管单位所关注的是收取总水费，而不是可以节约的用水量。如果水费太高，用水量减少太多，水管单位得到的总水费实际上会比水费上升之前的收益要低，而在没有明确水权的情况下，灌区节约的水资源往往会被上级政府平调到其他地区或部门。因而水管单位缺乏节水的积极性。

④水权不明晰，水权制度建设缓慢。现代水管理制度发展的一个核心内容是建立水权制度。水利部尽管开展了一些水权制度建设的试点工作，但普遍存在如下一些问题。首先，突出的问题是初始取水权的分配不明确、不具体，用水者（主要是农民）并没有实质上的水权，因而很难调动用水户节水的积极性。另外,灌区水管单位由于节水减少了水费收入,因而节水的愿望也不迫切,导致了水行政主管部门积极性高而灌区水管单位和用水户积极性低的问题。所以，这样的水权交易实际上是农民被剥夺了部分用水权，通过行政手段将水资源从农业向工业进行的再分配。

⑤灌溉水价低，提高缓慢，用水者缺乏提高农业用水效率的激励机制，从而导致节水技术难以大面积推广。我国的农业水价偏低,主要是水价政策定价原则极不合理,水费标准背离经济规律。尽管农业按供水成本收费,其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧,使得现行水费标准不到供水成本的一半,造成水费偏低。此外,水资源本身的价值没有体现。水资源本身具有价值,此价值的产生是由水资源所有权所确定的,在水价确定时,完全没有考虑其存在,在某种程度上导致国家所有权的丧失,这些问题的存在,导致市场调节机制失灵。

⑥社区用水管理改革缺乏持续有效的发展机制。随着村集体管理能力的不断减弱，农田水利设施末级渠系的运行和维护就基本上处于无人管理的状态，从而使得末级渠系水利设施老化失修日益严重，农业水资源利用效率难以提高。农田水利的直接受益者是农民，因而国家和地方政府希望农民自己能将末级渠系维护运行的职责承担起来。这也是我国从20世纪90年代中后期以来大力推动成立农民用水户协会的主要动因。但是，调查发现，大部分用水户协会都缺乏正常运行和维护水利设施的资金，他们都面临着难以持续发展的问题。

四、加强灌区需水管理的政策建议

2011年中央 1号文件提出，到2020年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，“十二五”期间新增农田有效灌溉面积4 000万亩（266.7万hm2）。为了建立和完善灌区水需求管理制度，实现人与自然和谐相处的可持续发展水利，针对改革中存在的一些问题，我们提出四点建议：

①完善灌区水价体系和水价政策，需要做好以下几方面的工作：明确建立和完善包括水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格、污水处理费和再生水价格在内的水价体系，提高各环节的水价收费水平，实行灵活的浮动水价，实施与水价不挂钩的补贴政策，明确采用农业节水技术享受的资金、技术等方面的扶持政策。

②建立和完善用水户协会的管理机制，需要做好以下几方面的工作：明确用水户协会的管理权限和职责，建立用水户协会管理者的节水激励机制，规范用水户协会的运作管理，定期举行用水户协会管理成员和农民代表的有关用水户协会的运作和水资源管理的培训，建立具有可操作性的末级渠系水利设施的投融资机制，增强末级水利设施的运转能力。

③建立健全以用水者为交易主体并在政府宏观调控下的水权交易制度，需要做好以下几方面的工作：明确灌区初始取水权分配，科学调度渠道（干渠、支渠、斗渠）需水流量，加大水管理执法力度，构建我国水权转让的法规和政策体系及对相关利益方的补偿机制，提高水权交易的技术支撑能力，建立水资源技术标准体系，完善灌区水资源循环的监测信息体系。

④建立以公益效益为主兼顾经营效益的灌区水管单位，需要做好以下几方面的工作：保证单位职工的工资和基本福利，提供稳定的水利设施维护和修理资金，建立以节约用水和提高水费收取率为目标的激励机制，实行基本工资和绩效工资的浮动工资制度，制定明确的奖惩制度以及用水户参与的灌区运行绩效评价监督体系。

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