广州市住房限购政策实施的绩效评估与改进策略研究

2012-09-07阮雅婕何梓君

武汉工程职业技术学院学报 2012年4期

阮雅婕廖威崔聪何梓君

（广州大学公共管理学院广东广州：510006）

0 引言

住房问题一直是民生问题中的一大板块，社会要进步发展，首先需要使人民安居乐业。因此制定和出台的住房政策与人民生活密切相关，住房限购政策即“限购令”是指国家针对我国一些城市房价上涨过快，投机性购房越来越严重而提出的限制家庭购房套数的政策，首次出现是在2010年4月30日北京出台的《新国十条实施细则》中，《细则》规定“每户家庭只能新购一套商品房”。紧接着国家继续出台了《国八条》、《新国五条》等针对性限购政策，要求各地方政府要切实履行职责，严格控制房价。限购政策实施的效果究竟怎样？还存在哪些问题？应做如何改进呢？我们选取以广州市为例，在进行认真的调查研究的基础上，作了初步的分析，提出了一些改进建议，希望对进一步促进限购政策的有效实施有所裨益。

1 广州市住房限购政策的出台及主要内容

广州作为我国的一线城市，经济发展迅速，房价的增长很是迅猛，普通基层民众的购房负担和压力越来越大。在北京率先出台住房“限购令”之后，根据中央政府的文件指示，结合广州市本地区的实际情况，广州市政府出台相应的限购政策，希望能够有效地抑制房价增长、促进房地产市场健康发展，并且控制投机性购房现象的发生，为广州过热的楼市注入“冷却剂”。

1.1 广州市住房限购政策的出台背景

广州市是中国的第三大城市，是华南地区经济、金融、贸易、文化、科技和交通枢纽、教育中心，也是中国最主要的对外开放城市之一。在这样一个经济发展十分迅猛的城市中同样也拥有发达的房地产业，可以说房地产经济对广州市的经济发展有着重大的贡献。但是，依靠房地产的发展而发展经济的同时也会伴随着一系列的副作用，房价的不断飞速猛涨就是其中之一，除了大量的市场需求，许多不按照市场规律进行的投机行为是促使房价不断上涨的原因。要抑制住房价的不断上涨，就要治标治本，就要从其根本原因出发对其进行控制，因此，在国家的号召下，2010年10月15日广州也出台了相应的住房限购政策，《关于贯彻国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知的实施意见》颁布后，广州成为全国第十一个出台限购政策的城市，“限购令”在广州的实施情况引人关注。

1.2 广州市住房限购政策的主要内容

广州市的住房限购政策出台了包括《广州楼市二次调控细则全文》和《关于贯彻国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知的实施意见》两大文件以及“穗七条”等实施细则；其中主要措施有：一、对在广州市已拥有1套住房的本市户籍居民家庭、能够提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1套新房。二、对贷款购买第2套住房的家庭，首付款比例不能低于5成，贷款利率不能低于基准利率的1.1倍。三、3套房及以上房贷全面停贷。另外，政策还包括坚决遏制炒房、非常住家庭不准在本市购房、18岁以下不能单独购房、境外购房根据国家有关规定执行等方面的内容。这使得广州未来楼市的交易量会出现短期萎缩，作为购买主力的投资者将在“限购令”出台后保持继续观望。

2 广州市住房限购政策的实施及绩效评估

课题组经过实地调研，通过问卷调查和访谈等形式了解了广州执行国家住房限购政策两年来的情况，并且通过收集政府公布的信息，用绩效评估的方式对住房限购政策在广州的实施情况进行了一个梳理并得出了一些结论，提出了相应的意见和建议，希望能为改进限购政策提供一些实质性的帮助，使政策更加完善。

2.1 广州市住房限购政策的实施

广州市的限购政策主要是通过税收、信贷、行政、土地、住房保障等措施多管齐下进行调控，旨在将房价控制在合理水平，促进房地产市场的健康发展并加快推进住房保障工作的落实。广州十区根据政策要求，都分别开始进行了实施。

经过分析我们了解到天河、海珠、番禺等区的中心六区房价涨幅最大，因此也是限购政策加紧实施的重点，并且针对豪宅交易进行重压控制；房地产公司方面已按照政策要求对已拥有一套住房的本市户籍居民家庭限购一套住房，第二套房首付最少六成，各区之间拥有房产套数也严格遵守政策规定。通过对天河、海珠、番禺等几个区调查研究，我们发现在限购令的具体实施过程中各区房地产交易所和中介公司都有一些不同的具体安排。情况如下：

海珠区：房地产交易登记所针对“限购令”的相关文件举行了业务考核工作，并组织职工参加培训，传达了相关文件精神，进一步巩固工作人员对“限购令”的认识和理解，并要求他们注重联系实际，增加业务知识和工作技巧。

天河区：房地产交易中心组织银行、中介公司等召开了贯彻商品房限购政策座谈会，就新政策出台后办理房地产相关业务所需材料及相关要求作了具体说明，并讨论了社保缴交期限、户口、外籍人员购买房产等一系列操作问题，严格限制各种目的的炒房和投机性购房。

番禺区：房地产交易登记所采取多项积极措施落实限购政策：一是组织业务培训；二是在咨询窗口和引导处设置政策咨询；三是对申请人严格把关，杜绝虚假信息；四是做好宣传工作。

荔湾区：做好了充分的前期准备工作：如加大宣传力度；耐心向群众解读政策；优化后台支持业务系统等。

剩下的其余各区房地产交易登记所也纷纷召开会议，做出明确要求，坚持按照广州市出台的政策严格限购。各区限购标准均与广州市无异。

2.2 广州市住房限购政策实施的绩效评估

绩效评估是公共政策研究的重要内容，是根据一定的指标、程序和方法来对社会或政府一定时期的业绩或政策进行一个客观、公正的综合评价过程。对于广州市住房限购政策实施的绩效评估，我们首先提出假设：若“限购令”没有实施，房价会飞速增长，炒房现象会愈演愈烈。根据假设制定出评估标准：政策能否抑制房价上涨，是否稳定房价，是否有效抑制炒房现象以及群众是否满意。而评估的意义在于让广州市能更好的完善住房限购政策并改善住房需求结构，实现房价理性回归。根据这些前提和假设，我们发现：

2.2.1 取得的实施效果

（1）房价迅猛上涨得到抑制

“限购令”在广州实施以来，的的确确对房价起到了抑制的作用，尤其是在商品住宅方面，因为炒房现象大多是通过大量购买商品房来进行投机转手，从而抬高房价，所以要控制这种现象，就应该从供求双方一起下手，“限购令”正是加大了对其的限制力度；此外，“限购令”针对商品房生产周期较长的特点，利用市场供求双方相互作用，控制购房数量，供给方受到资金回笼的压力使得房地产市场的成交量减小，从而致使房价降低。以广州市2011年一手房房屋成交均价为例（见图1）：

图1 广州市2011年1－12月一手网签均价走势图

2011年商品房的均价比较平稳，围绕在13000元左右。在政策实施期间，虽然房地产开发商在可调整产量的条件下，减少商品住宅供给量，从而使得价格有所回升，但广州市政府相应地在2011年计划新增的4.3万套保障性住房，必将大幅增加房地产市场低价住宅供给量，进而使得房地产市场价格保持在合理的价格区间，使房价上涨的势头得到有效抑制。

（2）商品房成交面积逐渐下降

在政策实施期间不但房价相应的稳定，大量非刚性需求的购房的现象也得到了有效的缓解，投机购房群体在严厉的政策面前也收敛了很多，大量囤地囤房现象也得到有效缓解。而且在“限购令”的执行过程中，商品住房的成交面积也在逐渐平稳下降，并趋于稳定（见图2）。

图2 广州市2011年1－12月一手网签面积走势图

以广州市2011年一手房成交面积为例，成交面积呈明显下降趋势。原因是广州实行限购令以来政策执行相严格，面对严厉的限购政策，投机性购房明显减少，同时广大民众都预期随着限购令的继续实施，房价会有明显下降，所以很多潜在的购房者都处在观望状态，希望房价下降后再入手，所以2011年的成交面积明显下降。这可以有力的证明，限购政策已经开始有效打击大量炒房的投机分子，促使供需平衡，买房的需求减少之后，房价也会逐渐趋于合理状态。

（3）群众持肯定态度

通过实地走访和调研，我们回收了100多份有效问卷，通过整理和分析，我们了解到，绝大多数人民群众都比较支持“限购令”的出台，见图3。群众支持住房限购政策一方面是由于他们本身也希望房价能够得到有效控制，这对还处于观望状态的群众是有利的，另一方面是希望住房限购政策能成为一个稳定的长期政策，维护房地产市场的稳定健康发展，避免房价的起起落落而给老百姓带来损失，使人们安居乐业。

群众的态度往往能决定一项政策的实施是否能取得好的成果。对生活在基层的老百姓来说，房价的过快上涨是他们能够明显感受得到的，他们有些还背负高房价所带来的巨大生活压力。对于国家出台的这个能够抑制房价过快上涨的政策，切合了广大人民群众的利益，所以老百姓还是比较支持，只有人民支持的政策才能长期有效地继续执行下去，从这点来看，“限购令”能取得人民的支持也是一种好的成果。

图3 广州市民对住房限购政策所持态度统计图

2.2.2 存在的主要问题

尽管限购令带来了许多让人满意的成效，但当中仍然存在着一些不可忽视的问题。

（1）政策宣传的力度不够

课题组在调查中发现“限购令”台并后并没有大力度的通过各种媒体来对市民进行宣传，以至于许多市民对其一无所知（见图4），如今基层民众获取信息的途径无外乎都是通过电视、报纸、网络，若政府仅仅通过一些简短的新闻报道来说明有此一项政策，难免使得大部分群众都不能够清楚地了解和认识到政策的意义所在。

图4 广州市民对住房限购政策的了解情况统计图

由于大部分民众并不是很了解限购令的出台与运行模式，他们的了解程度仅仅局限于“听说过”这一层面，导致人们不是很相信限购令的出台能使房价回归理性，可见限购政策缺乏一个良好有效的宣传方式，若大多数居民不能了解限购政策的内容与意义，试问又怎能积极地配合实施呢？也就自然给政策的执行带来了很大的阻碍。

（2）房地产中介机构的投机

房地产中介机构面对限购政策的局限性做出了一些投机行为。广州市一些房地产中介机构的相关工作人员透露，最近几年房价几乎没有变化，房地产商方面对国家政策的还是有一个明确的掌握，所谓“上有政策，下有对策”。针对国家出台的这些限购政策，房地产和中介也有一些应对策略，比如说：如果交税或者买社保不够年限，他们可以通过一些内部方法解决；有的营业员还分析说房屋租金与商品房房价的上涨是成正比的，是有关系的；另外，最近几年来咨询买房的人确实有所减少，但是来咨询租房的却比较多，多数是大学生，租金也有所上升，大概维持在2000元／月左右，而巧合的是被采访的这些中介机构都认为在“限购令”政策的背景下，房价不会出现大幅的下降。

（3）限购政策没有明确的时限

限购令的有效时限并没有一个明确规定，不知道是短期政策还是长期持续政策，这是一个很大的问题。房地产市场需求方投资目的多种多样且又不明确对市场的预期，所以用“限购令”来调节广州市商品房价格具有一定的局限性。市场经济条件下，某种商品价格快速上涨，一般是由供需失衡引起的，住房作为一种商品，同样遵循这样一客观经济规律。“限购令”的出台，尽管理论上延缓了房价的上涨，但并不能阻止人们对住房的需要，房子是必需品，可以没有车开，但是要有房住。短期的限制只能稳定一段时间的房价，而想要彻底的使房价回归合理，还需要一个长期的严格政策来进行约束。

（4）限购政策中差别化信贷政策不完善

限购中差别化信贷政策对房价尽管有影响，但并不完善。限购令刚出台时，成交量骤减，市民大多处于观望状态，认为房价会下降，市场上刚性需求占主流。在对一些房地产公司的工作人员进行访问的过程中，当被问起哪些政策对房地产市场影响最大时，工作人员的回答都是差别化信贷政策。原因是现如今房价平稳上涨，国家政策不动摇，买房人减少，这对房地产开发商来说是一个新的考验。而在与相关专家谈到差别化信贷的可行性时，专家肯定了该政策对稳定房价的重要性，但同时指出这种政策不能解决真正问题，如果长期执行会直接威胁广州税收收入和GDP增长，另外，对市中心的住房限购不能放松调整，否则广州房价会整体上涨。

3 广州市住房限购政策的改进及策略选择

住房限购政策若能不断的更新完善，一定可以造福百姓，达到“居者有其屋”的理想，针对政策实施过程中出现的一些问题，我们根据住房限购政策在广州市的实施情况总结出了几点相应的建议，希望政策能长足发展。

3.1 扩大宣传力度，进行严格监管

政府应该对限购令的措施和政策对公众进行一个大力的宣传，充分与各种媒体配合，通过电视、报纸、网络等媒介，公告、上门宣传等措施争取做到每家每户人尽皆知，旨在让广大公民能够明确地了解限购令的手段和益处，抑制那些炒房的投机分子，也可以作为广州市政府一种对房地产进行调控的手段。与此同时要对相关部门进行严格监管，制定相应法律规则对相关工作管理人员进行约束，杜绝并打击人情贿赂购房和私人储备房屋。追究责任具体到个人，公正无私，对推卸责任者进行相应处罚。让限购政策的实施更加公开透明化，让广大群众放心安心。

3.2 延长政策实施时间，明确目标

“限购令”能够完全起到作用是一个长时间的行为，因为政策的有效时间直接可以影响市场预期，“限购令”的出台的确控制了一段时间的房价，但要进一步作用于整个广州房地产市场，还需要更长久的实施时间去深入。当房价在限购政策中稳定在一定的水平，达到政策所制定的标准，才能证明这项政策已经根深蒂固，到时就算是政策取消也不会使房价反弹。另外，还应更加明确限购政策所要达到的目标，首先要确定房价的合理范围，只有限购政策能够使房价局限在这个合理的范围中，目标才算实现，除了稳定房价，还要杜绝投机炒房的情况出现，维护房地产市场的健康稳定发展，这也是住房限购的一大目的。

3.3 开展投资教育，限制投机行为

政府应多对公众做一些公开的理性投资教育，教育大家不要盲目、过度的投资，进步的导向型需求来引导供给同时也可通过增加房屋赋税来使公众逐渐打消炒房念头，并制定相关法律法规来使违反限购令的人受到相应惩罚，同时也应要求房地产方提高房屋质量，获取合理的利润。扩大投资教育的目的不仅在于让民众回归购房理性，还可以让民众更了解限购政策实施的意义，让广大群众能充分配合限购政策的实施，针对少数困难群体，可提供相应补助措施，使限购令的实施既能控制投机者，又能照顾贫困者，从而使房价稳定，百姓能够安居。

3.4 解决供需失调，抑制不合理需求

由于广州属于一线发达城市，每年均会有大量务工人员的涌入，而使得城市居住的刚性需求持续的上涨，但城市化扩张土地的数量有一定的限度，还存在一些投资投机行为，因此房价很难下跌，而且使得两极分化越来越明显：少数一些购房者拥有许多套住宅，而大部分的群体都感觉购房压力很大，所以导致了供求不平衡。而限购令要解决需求方面的问题，首先应该抑制住不合理的需求：比如投机、投资性需求、过度超前消费的需求、不具备购房风险防范承受能力的需求和奢侈性需求；同时也要保护刚性需要，让他们不在现在进入市场，从而防止背负未来过度月供甚至负资产风险的压力。

3.5 以“限购令”为主体，多种政策配合实施

房地产的利益博弈一直是一个比较复杂而漫长的问题，因此仅仅靠“限购令”政策的单独出台，并不能起到很明显的效果，还应该制定出其他相应的配合政策，多管齐下，才能很好的控制房价。

第一，扩大保障性住房供给。在限购的同时应该扩大保障性住房的供给，不仅可以在一定的程度上满足中低收入群体的住房需求，而且还能减少对商品房的需求，稳定房价。

第二，限购限售同时进行。限售的实施可以使短期投机购房者在出售房屋时付出很重的税，可以有力地打击这种投机行为；而且与限购并不冲突，两者结合一起实施能针对投资性购房行为造成很有效的打击。

第三，税收调节与限购同时进行。税收的调节可以控制房价的过度涨落。可以通过提高拥有多套房屋保有环节的税赋，按房地产占有数实行差额大幅度增税率。扩大的税收总额会让转让的成本和难度增加，有利于降低买卖收益，打击投机行为。

4 结束语

住房限购政策的出台，的确对稳定房价有一定的帮助，但仍需要时间进一步作用于市场。住房问题一直以来都是我国最为重要的民生问题之一，随着国家对房地产行业的宏观调控力度不断加大，住房限购政策同时也体现出国家在这方面下了很大决心。建设出一套成熟而经验十足的限购政策对我国住房问题尤为重要。由于作者理论知识和实践经验有限，仅仅通过社会调研与资料分析对此项政策提出了一些建议和展望，尽管这些建议也许还不是很成熟，但是希望能为以后的同类研究提供借鉴，为政府部门的决策提供一些参考。我们相信，限购政策只要经过不断完善，一定会取得更好的实施效果，一定能够使房价得以稳定，人民安居乐业，社会和谐发展。

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