社会管理创新：广东的做法与经验——广东培育社会组织推进情况的专题调研

□文/浙江省政府参事室调研组

社会组织作为与政府、企业并列的“第三方力量”，其发育程度已经被联合国作为判断一个国家社会形态的主要依据，广东的主要做法与经验值得借鉴

领改革开放风气之先的广东，积极探索社会建设和管理创新，大力培育社会组织，充分发挥社会组织主体作用，不断提高社会自治能力，努力构建“小政府、大社会”的社会管理模式。最近，浙江省政府参事室组织参事赴广东省进行了专题调研。

广东培育社会组织的主要做法与经验：改革登记制度、出台扶持政策、加强规范管理、党政强势推动

（一）着眼放开，改革社会组织登记管理，逐步取消业务主管单位

近年来，广东省深化社会组织登记管理改革，打破双重管理体制，逐步取消行政业务主管部门。2012年4月，广东省委、省政府出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，提出了除法律行政法规规定需要前置审批的民办教育和医疗等机构以外，其他社会组织自7月1日起，不再需要前置审批，直接向民政部门申请成立，并将业务主管单位改为业务指导单位。同时出台了引入行业协会竞争机制、下放登记管理权限、扩大登记管理领域、申请非法人登记和实行备案制等7个方面改革举措。深圳市从2009年起作为民政部和广东省确定的社会组织改革创新综合试点，市委市政府制定了推进社会组织改革发展的《意见》，推出了社会组织登记管理体制等9项改革，16个政策亮点、8个率先等重大举措。

（二）大力培育，出台各项扶持政策，壮大社会组织发展空间

转移政府职能，让渡政策空间。培育扶持社会组织，前提是政府要瘦身，职能要转变。广东省结合行政管理体制、事业单位和审批制度改革，加大政府职能转移委托力度，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间。今年7月，广东省出台的《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》指出，除涉及重大公共安全的事项外，取消相关从业执业资格、资质类审批，全部交由行业组织自律管理。政府组织的评优、评级、评比项目，基本上全部取消，社会组织可自愿承担。《意见》明确第一批取消的重点领域审批179项，下放审批权限115项，向社会组织转移的职能55项。深圳市2010年3月就出台了《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，对社会组织承接政府职能做了制度性安排。

政府购买服务，提供发展条件。向社会组织购买服务是实现“小政府、大社会”的重要条件。近年来，深圳市探索以政府采购、定向委托、种子基金等不同方式向社会组织购买服务，以实现其公共责任和义务。在此基础上，今年6月，广东省政府出台了《关于政府向社会组织购买服务暂行办法》，省财政厅出台了《广东省省级培育发展社会组织专项资金管理暂行办法》，以及政府向社会组织购买服务制度目录，包括基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性事务共262项，并正在制定具体操作流程，确保政府购买服务的公开公平运作。

建立孵化基地，加强组织培育。社会组织的成长壮大需要搭建一个良好的发展平台。按照“政府引导、民间兴办、专业管理、公众监督、民众受益”的模式，广东省在省和设区的市建立了社会组织孵化基地，主要是根据孕育型、萌芽型、初创型、支持型等不同情况，面向社会组织开展注册咨询、活动策划、能力建设、筹资指导、帮助参与公益创投等各项服务，并设立孵育专项基金，采取分类扶持方式对符合条件的社会组织给予补助。

（三）加强管理，坚持自律与他律结合，建立协同监管机制

社会组织要成长壮大和健康发展，离不开内部的规范和外部的监督。广东省的主要做法是：一是规范社会组织内部管理。省级层面统一制定各类示范文本，完善以章程为核心的社会组织法人治理结构，健全内部规章和诚信自律机制。同时加强社会组织党建工作，党组织应建已建率达100%。二是加大信息披露力度。对社会组织重大活动情况、资产财务状况、接受使用捐赠资助情况、收费项目及标准等通过多种形式实行信息公开，接受社会监督。三是开展社会组织综合评估。评估等级在3A级以上的社会组织才有资格承接政府职能转移和购买政府服务，通过发挥评估的指挥棒作用，引导社会组织恪守公益性原则，自觉承担起社会责任。四是加大执法监察力度。建立公安、民政、司法、财政、审计、工商、物价、工商联等机构各司其职、信息共享、协同监督的机制，定期召开联席会议，加强部门联动，形成执法监察合力。

（四）强势推动，一把手主抓，强化社会组织改革创新的合力

党政主推。广东省委书记汪洋同志高度重视，强调要充分发挥社会组织在社会建设中的主体作用。凡是社会组织接得住、管得好的事，都要交给社会。政府部门要敢于放，有些工作政府也能做好，但不是方向。即使社会组织开始做得不够好，也要努力去培育。广东干部把汪洋书记的思想概括为“方向论”。2006年，广东省委、省政府就把发展和规范社会组织作为十大民生工程之一，同年省人大颁布《广东省行业协会条例》。2008年，以“两办”名义印发《关于发展和规范社会组织的意见》并制定责任分工方案。今年4月，广东省委、省政府又出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，印发了审批制度改革、政府购买服务等一系列配套政策和文件。

机构主抓。广东省从去年以来在省、市、县三级设立社会工作委员会及日常办事机构，主任由同级党委副书记担任，统筹推动社会建设和管理体制创新，形成了同一级党委两位副书记中，一位作为政府首长主抓经济工作、另一位主抓社会建设工作的局面。同时强化社会组织登记管理机构，以原省民间组织管理局为基础组建省社会组织管理局，并建立省发展和规范社会组织工作联席会议制度。明确由省编办这个相对超脱的部门牵头新一轮审批制度改革，推进被称作“忍痛割肉”的政府自我革命。今年8月，国务院常务会议批准广东在行政审批制度改革方面先行先试。

法制主导。在制定出台行业协会《条例》、发展规范社会组织《意见》、《工作方案》以及“十二五”《规划》等基础上，广东省正在调研起草《社会组织工作条例》，从立法层面为培育发展社会组织提供有力保障。在方法上，近年来广东省采取试点先行、小步快走的做法，与国家民政部签订有关试点改革协议，从行业协会民间化改革起步，通过在工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接登记试点等，逐步深化登记管理改革，破解双重管理体制桎梏。

近年来，广东省社会组织的培育发展取得了显著成效。一是数量增长迅速。近年来总量以年均两位数的速度增长，截至今年7月，广东省各级民政部门登记的社会组织3.3万多个，其中社会团体1.5万个，民办非企业单位1.8万个，基金会296个。二是质量不断提升。社会组织总体发展水平较高，民间化、市场化程度高，自主发展能力较强，特别是行业协会发育比较成熟、运作良好，公益慈善和社区服务类社会组织获得了较大发展。三是主体作用明显。社会组织涵盖经济社会各个领域，在引领有序参与、推动民主进程、规范市场秩序、加快经济转型、缓解社会矛盾、促进社会融合、繁荣慈善事业、建设幸福广东等方面发挥了日益重要的作用。

对浙江培育发展社会组织、创新社会管理的若干建议

近年来，浙江省的社会组织发展同样取得了长足的进步。据统计，截至今年6月底，浙江经民政部门登记的社会组织3.11万个，其中社会团体1.68万个、民办非企业单位1.41万个、基金会236个，另有备案管理的社会组织3万个。社会组织登记管理改革也在起步，全省已直接登记民办非企业单位70余个，直接登记基金会18个。省民政厅还积极筹划全省社会组织综合改革试验工作，拟在温州设立综合改革试验区，在杭州市上城区、宁波市海曙区设立观察点，努力从准入体制、公共财政扶持、免税政策落实、社会地位提升、人才队伍建设等方面进行探索和创新。

社会组织作为与政府、企业并列的“第三方力量”，其发育程度已经被联合国作为判断一个国家社会形态的主要依据。按每万人拥有社会团体比例看，目前浙江为11个（含备案制社团）、全国平均水平为6个，但与美国、北欧等国家每万人拥有100个左右社会团体相比，差距十分明显。加快培育发展社会组织，充分发挥社会组织在推动经济发展、提供公共服务、反映利益诉求、规范社会行为、促进社会公平、扩大公众参与、化解社会矛盾中的重要作用，是一个重大而紧迫的课题。我们要在思想理念、制度设计、政策扶持、规范管理等方面，进一步加大力度、加快步伐。

——提高思想认识，摆上重要议事日程。一个成熟的社会，是政府、企业、社会组织三种力量基本均衡的社会，三者共同构成稳定社会的“铁三角”。浙江作为市场经济先发地区，也是工业化、城市化、信息化、城乡一体化程度较高的省份，各级党委、政府要适应经济基础和社会结构深刻变化的实际，审时度势，大胆决策，把加大社会组织培育力度，发挥社会组织主体作用，提升社会“自组织”能力，作为创新社会管理、促进政府转型、干在实处走在前列、建设“两富”现代化浙江的重要切入点来抓，坚持“放、转、育、管”并重，大力推动社会组织健康快速发展。

——完善顶层设计，研究制定社会组织发展规划方案。立足浙江经济发展和社会建设的实际，明确社会组织改革发展的目标、思路、重点、步骤和任务，把社会组织改革发展从部门的业务工作转换为党委政府的顶层设计，从零散的具体措施转换为体制机制的整体构建，从局部的单项探索转换为统筹协同的全面推进。要把培育发展社会组织纳入经济社会发展的总体布局，加强规划指导，积极构建比较完整的政策体系、实施方案和制度保障。

——建立省市县三级社会工作委员会及常设办事机构。这是从组织体制上统筹推进社会建设和管理创新的内在要求，也是培育发展社会组织、发挥社会组织主体作用的重要保障。要整合行政资源，加强工作力量。社会工作委员会主任应由各级党委副书记或常委担任，可考虑设专职常务副主任，组织、宣传、民政、公安、财政、发改等相关部门参加。常设办事机构可以独立，也可考虑设在民政部门，同时统筹加强各级民间组织管理机构的职能和人员力量。

——优化政策环境，出台配套政策。要像大力培育市场经济主体那样，大力培育社会建设主体。一是放。改革社会组织登记管理体制，放宽登记条件，逐步取消社会组织的行政主管部门，拓宽直接登记的范围，为社会组织发展创造条件。二是转。转变政府包揽社会治理的传统方式，转移职能，让渡空间，制定社会组织承接政府职能目录，向社会组织提供更多的公共资源和领域。三是育。在购买政府服务、公共财政扶持、免税政策落实、人才队伍和管理服务平台建设等方面，出台有含金量的配套政策，优化社会组织发展的政策环境。

——坚持一手抓培育发展，一手抓规范管理。健全监管机制，改进监管方式，通过完善评估制度、建立信息平台、强化执法监察、健全失信惩罚机制、强化党组织保障等措施，构建法律监督、政府监督、社会监督、自我监督和党的领导相结合的综合监督体系。要坚持管、建并重，寓管理与服务之中，积极促进社会组织能力建设，加强诚信体系建设，提升社会组织专业化水平和社会公信力。

——搞好试点突破，统筹协调推进。培育发展社会组织、加强和创新社会管理是一项全局性、开创性和系统性都很强的工作，方向要坚定，步子要扎实，坚持顶层设计、试点突破，突出重点、整体推进。省民政厅拟在温州设立综合改革试验区的做法是很有必要的，建议提升和扩大温州社会组织改革试点层面，及时总结试点经验，统筹研究和制定各项改革举措。

——加强教育培训和舆论宣传，提升社会认知度。长期以来，老百姓习惯了有事找政府，对“社会自组织”的作用认同度低。各级干部包括领导干部对发挥社会组织的主体作用，也存在思想认识和知识准备不足。为此，要认真加强对干部的教育培训和对社会的舆论宣传工作，普及社会知识，更新思想观念水平。为加强对社会组织和社会管理的宣传和研究，建议建立由省民政厅（省社会工作委员会）、省政府参事室等部门参与的社会组织发展论坛机制，就社会组织和社会管理的一些问题开展经常性的讨论、研究，提高社会认知水平。