关于政府性投资工程招投标现状的思考

唐登东薛青

摘 要：政府性投资工程在我国建设工程项目投资中占有一定的比例，它具有非盈利性、功绩性、冲突性和瞩目性的特点。由于该特点，导致了政府性投资工程在招投标过程中乱象丛生，损坏了政府机关的形象，增大了国家建设资金的投入，因此，必须从法制建设、体制改革、制度设计和制度建设等多层面来改变这一现状。

关键词：政府性投资工程项目；招投标；问题；对策

中图分类号：TU723.2文献标识码： A 文章编号：

招投标制度的本质特点是“公开、公平、公正”和“充分竞争”。其在政府性投资工程项目中的运用由来已久，事实上它已成为发育比较成熟且科学合理的工程发包、承包方式，成为有效保证建设工程质量、加快建设工程进度的最佳方法。但由于机制不完善，法制不健全，操作不透明，致使当前招投标过程中出现一些不容忽视的问题。因此，有必要进一步完善建设工程招投标法律法规，规范政府性投资工程的招投标活动，消除不正当竞争，减少腐败行为发生。

一、政府性投资工程项目的基本概念

政府性投资工程顾名思义是运用政府财政资金或借助政府公共资源，对公共基础设施、社会公益事业等领域的固定资产投资项目。通俗地说，就是使用“财政性基本建设基金”投资建设的工程项目。目前，对政府性投资工程项目的定义有很多，虽然不同的政府部门、学术界在具体描述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是一致的。有文件依据的定义有两种：

1.财政部财基字（1999）37号文提出的财政性基本建设基金投资项目。财政性基本建设基金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设基金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设基金”是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金。具体包括五个方面的内容：①财政预算内基本建设基金；②财政预算内其它各项支出中用于基本建设项目的基金；③纳入财政预算管理专项资金中用于基本建设项目的基金；④财政预算外资金中用于基本建设项目的基金；⑤其它财政性基本建设基金。

2.国家计委的“投融资改革方案（草稿）”中提出的中央政府资金和地方政府资金项目。中央政府投资资金主要包括中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国债投资和借用国际金融组织和外国政府贷款等主权外债，地方政府投资资金主要包括地方财政预算内建设投资和纳入地方财政预算管理的各类建设资金。本文论及的政府性投资主要是指地方政府性投资。

政府性投资工程项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，特别是在当前以扩大内需为主的政策背景下，政府性投资建设工程项目更扮演着重要的角色。主要内容包括政府办公楼、医院、学校等公共建筑和城市道路、桥梁、高速公路、港口等基础设施项目。狭义的的政府性投资建设工程项目是指政府财政性资金投资的非营利性的建设工程，如政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等。

政府性投资工程项目具有以下四个特点：1）非盈利性。政府性投资工程项目大多数是为社会发展服务的非盈利性的项目；2）功绩性。政府性投资工程项目常常带有政绩工程的色彩；3）冲突性。上级规定的严格的审批管理程序与实施地方根据领导意志办事的矛盾，往往是领导定调子，具体办事人员办手续、走程序；4）瞩目性。政府性投资工程项目多是民生工程，它的实施与效用备受社会各界和舆论的关注。这四个特点，一方面反映了政府性投资工程项目的社会福祉性质；另一方面也为一些人谋取私利留下了“空隙”。

二、政府性投资工程项目招投标工作的现状

有工程项目，就必然有招投标，政府性投资工程也不例外。由于政府性投资工程项目的性质是“公”，与其他固定资产投资相比，它始终是一块人见人爱的肥肉，因而在招投标过程中存在着一些带有普遍性的问题，笔者试列举一些现象，需要说明的是，不针对任何单位、任何个人。

一是规避招标或招标走形式。《中华人民共和国招标投标法》第四条规定：“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”。然而，一些政府部门分管领导或承办人员出于自身利益和人情关系的考虑，总是千方百计地打法律的擦边球，你不准化整为零，那我就分类分项，将应依据法律招标的工程项目分成多个施工类别或分成若干小项目，使其达不到规定的招标要求而照顾方方面面“关系户”。一些建设规模较小的保障房建设项目，以及小型的道路、桥梁等项目，存在着领导暗示或打招呼，招标走形式的现象。另外，在县、区的招商引资项目中，一些项目存在着“先养儿子后领证”的现象，工程开始施工了，甚至有的工程进行了一半或大半，才补办各种手续，根本谈不上招投标。

二是招标中内定中标人。表现在一些政府投资部门在组织编制招标文件时，常常制定带有倾向性内容的招标文件。有的招标人在招标前与投标人私下谈妥条件，基本内定后，才开始招投标，内定投标人又拉来其他企业陪标。还有政府投资部门个别领导私下里同招投标交易中心负责人打招呼，通过中心负责人暗示评委，评标走形式；有的招投标交易、管理机构为了拍领导马屁，暗中为工程项目内定中标人中标等违法行为出谋划策。凡此种种，为围标、串标或不招标提供了便利条件，很多中标人的投标报价非常接近招标控制价，没有形成有效竞争，增大了国家建设资金的投入。

三是假借他人资质投标。《中华人民共和国招标投标法》明确规定，不得假借资质或以他人名义参与招投标报名。但在实际报名和资格审查过程中，报名单位想方设法规避监审，管理机构和招标人也缺少相应的制约措施，致使假借资质、以他人名义报名的现象时有发生。特别是一些政府部门的领导、承办人员，他们不希望眼睁睁的把到手的肥肉拱手让人，但又不能明白张胆地操作，便通过信得过的“中间人”或是近亲属操作，或是借用资质，或是挂靠有资质的单位，或是直接帮有资质的单位报名，项目中标后转包给他人，或直接由有资质的报名单位施工，领导、承办人员、“中间人”或近亲属共同从中获得利益，其结果无疑给政府投资工程项目带来巨大的风险。

四是串标、陪标、围标问题突出。《招标投标法》实施后，招投标管理机构的管理模式发生了变化，主要职能是进行备案，同时受理招投标过程的投诉举报。招投标活动的主体为招投标人，招投标活动的运作由招投标人自主操作，由于政府投资工程项目部门招标人的自主权与公权力相互交织，更由于部分投标人有政府投资工程部门领导及其承办人员的庇护，所以，他们有足够的把握在工程招投标活动中绝对中标。无疑，其前提就是投标人与招标人相互串通，投标人之间相互串标、陪标，甚至一个工程的所有投标人均被其买通，形成围标，出现不正当竞争的现象。

五是招投文件编制留有“猫腻”。政府性投资工程项目虽然有利可图，但它不是唾手可得，这就不得不迫使政府投资工程部门承办人员在招投标操作上玩一些“猫腻”。譬如：编制的招标控制价没有材料基价表或暂估价表；招标控制价编制过高；编制的招标控制价缺项或漏项；招标文件要求投标采用的定额与概算和招标控制价采用的定额的专业种类不一致；将几个独立工程合并为一个标段发包，只有一个总控制价；少数招标控制价没有依照规定实行工程量清单计价。以上情况给施工企业利用不平衡报价形成的不当获利提供了机会，提高了变量工程和增量工程造价，为施工方低价中标、高价结算带来便利条件，给国家造成很大的经济损失。

六是招标代理机构推波助澜。毫不避讳地说，政府性投资工程项目在招投标中出现这样那样的问题，招标代理机构起到了推波助澜的作用。由于工程招投标活动的监管方式，已由审批管理依法改变为过程监督、依法登记备案和对违法、违纪行为的查处，招投标工程的操作基本由招标代理机构来完成。由于我国招标代理业务起步晚，招标代理市场发育尚不完善，一些相关的配套制度还不健全，代理机构的工作成果没有一个很好的可操作、可量化的评价标准，致使少数代理机构在实际工作中缺乏自律，步入误区，利用自己的特殊身份帮助项目建设单位选择有倾向性的企业中标。

此外，在政府投资工程项目招投标过程中，招投标行政监管执法中存在的地方保护、行业垄断、职能交叉等问题，也是不可忽视的问题之一，需要引起业内人士的高度重视。

三、对规范政府性投资工程项目招投标的几点思考

政府性投资建设工程项目招投标过程中出现的问题并不是偶然的，其产生的根源既有法律层面的，也有社会层面的。原因主要包括：招投标法律制度不完善，某些招投标制约性条款规定过于笼统，缺乏可操作性，留给招投标人或代理机构非常大的弹性空间，相关部门规章和地方法规衔接性有待加强，追究招投标违法的相关法律规定设置不科学。我国现有的建设工程管理体制提供了违规操作的可能，地方和行业保护主义依然存在，社会诚信基础比较薄弱。基于上述原因，笔者有如下几点思考。

第一，完善招投标立法, 实行法制化管理。目前，我国实行的是社会主义市场经济体制, 市场经济从一定意义上讲就是法制经济, 它意味着法律成为规范和调整社会经济生活的常规手段。建设工程招投标是市场经济的主体行为, 是平等的合同关系, 不能完全依靠行政手段调节、干预, 必须通过法律手段调整、规范。值得欣慰的是，经过多年的努力，《中华人民共和国招标投标法》于1999年8月颁布，2000年1月1日起开始施行，它标志着我国招标投标活动开始步入法制化的轨道。去年11月份，《中华人民共和国招标投标法实施条例》经国务院第183次常务会议通过，并予以公布，自今年2月1日起施行，表明我国建设工程招投标活动已经形成一个以基本法为准则, 以实施条例为补充法的法律体系。当然，任何法律法规都不是万能的，企求通过某部法律来解决招投标中的所有问题，那只是痴人说梦。法律颁布后需要在实践中检验，在实践中完善。特别是我国政府性投资建设工程招投标活动的法律法规还几乎是空白，尚有待建立和完善。

第二，大力推行工程招投标行政监督与执法体制改革。《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条赋予了发展改革委、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门按照规定的职责分工，对有关招标投标活动实施监督。笔者认为，这种多头监督、多头查处的体制并不利于招投标活动健康发展，应建立相对独立的招标投标行政监督与执法机构，改行业部门的分散同体监督为集中、独立的监督，建议撤销水利、商务、交通运输等行业部门的招标投标管理办公室,建立统一的招投标管理办公室,作为该行政区域内唯一的招标投标指导、协调、监督和执法机构。整合各个行业部门内的评标专家库，建立国家统一评标专家库和地方统一评标专家库。改进对招投标活动的监督手段，建立招投标行政监督网络。建立健全建设工程招标投标信用制度和保证金制度。国家和地方要加快建立工程招投标活动违法行为记录系统,记载并公告招标人、招标代理机构、投标人、评标委员会成员等招标投标活动参与人的违法行为及处理结果。强化建设工程招投标监管中的内部审计和工程担保制度。强化招标投标备案制度，落实招标投标书面报告制度、招标结果公示制度、邀请招标批准制度等制度的建设。

第三，完善制度设计，强化招标投标管理。一是在制度设计中，应区别政府性投资工程项目与非政府投资工程项目，政府性投资常规建设工程项目与应急工程项目、抢险救灾等特定工程项目的不同情況，分别对待，分类指导，进一步细化招标投标管理模式。鼓励各类合法资金以各种法律法规不禁止的方式投资政府性工程项目，但该工程必须按法律法规的规定进行招标，投资者及关联企业不得从事该工程项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程有关的重要设备、材料的采购。二是项目审批部门在立项批复意见中，对政府性投资工程项目应依法核准招标项目的招标范围、招标方式、招标组织形式、发包初步方案等事宜。招标事项一经核准，招标人不得随意变更，确需变更的，须报原核准部门批准。三是明确招标管理机构的职能，强化对招标投标工作的备案管理和日常监管工作。建设行政主管部门应进一步明确招标办的工作职能，协调解决目前招标办在经费、人员等方面存在的实际问题，切实加强招标投标工作的日常监督，积极创造条件开展标后监督管理工作。四是除了招标管理机构的日常监管外，地方发展改革委要定期组织对政府性投资工程项目招投标工作进行重点监督检查，必要时，可组织检察、监察、工商等相关单位开展开工项目落实招标投标制度情况的专项检查，重点查处项目管理人员及技术人员在岗、非法转包、挂靠、违法分包、施工和合同执行等情况。

第四，规范招投标运作，落实招标负责人终身负责制。一是加强对招标代理机构的约束。加强对招标代理机构工作人员的法制教育和执业道德教育，促进其规范从业。政府性投资工程项目通过招标代理机构编制的预算投资额（标底），在标底公示前应送交财政部门核准。二是禁止在政府性投资工程建设项目中使用由施工企业带资、垫资修建的方式。限制项目招标人参与评标，未经政府或政府主管部门批准，招标人不得委派代表参与评标。三是实行工程结算审核制度。财政部门、建设造价管理机构负责对政府性投资工程招标项目预算投资额（标底）的核准，并会同有关部门对施工过程中的设计和工程量变更、新增工程价款结算进行评审认定。政府性投资工程结算未经审核，不能作为结算价款的依据，财政性资金投资工程结算根据规定报财政、审计机关审定，非财政性资金投资工程结算，应当报建设工程造价管理机构审定。四是实行招标负责人终身负责制，有效解决串、陪标现象。实行招标负责人对工程质量终身负责制，如果工程质量出现问题，可以对其进行惩罚。这样就可以预防一些行政干预的因素，避免了招标投标中的“陪标现象”，从源头上杜绝了工程腐败现象形成，减少“豆腐渣”工程。

第五，健全各种制度，净化招投标市场。一是实行投标报名申请资料无记名密封递交管理制度。在规定的投标报名时间内，投标申请人可委派相关人员对已无记名密封的投标申请资料办理递交登记备案手续及补充资料，袋内所有资料必须连续编写页码，封面只需加盖自行刻制的“投标申请资料密封章”，并标明“工程名称及标段”字样，对已上交的资料不得做撤回处理。对一标多投的投标申请人的申请资料按作废处理，并记入不良记录一次。二是改革投标申请人资格联合审查制度。将招标人依法负责组织的对投标申请人的资格预审，改为资格后审，有效避免评标人带有倾向性评标。招投标过程中，可邀请和自觉接受招投标监管机构、政府监督部门、招标代理机构等单位全过程参加监督或配合工作。

作者简介：

唐登东（1965.10-），男，本科，1981年9月参加工作，注册造价工程师、高级工程师，现任江苏伟业建设工程监理咨询有限公司总经理。

薛青（1964.2-），女，本科，高级工程师，注册造价师、注册监理师，现任盐城伟业监理咨询有限公司董事长。