体系化与市场化：美国水权制度借鉴

杨蓓

【摘要】中国实行水权制度是可行的，也是必然的，在水权制度建设方面，美国的相关经验可供中国借鉴。结合中国国情，建设中国水权制度需要采取强化国家的水资源所有者地位，确立水资源使用权可按市场经济的原则转让、交易的合法地位，健全各种监督约束与纠纷仲裁调解机制等措施，从而达到水资源的优化配置以及可持续利用。

【关键词】水权 水权取得 水权转让 水权制度

近年来，伴随着我国城市化进程的日益加快，水资源量呈逐渐减少的趋势，同时，水质污染也较为严重，不断加剧的水资源需求与供给之间的矛盾日益突出，严重阻碍了社会经济的发展。如何解决这个矛盾，从而优化配置水资源，达到水资源的高效利用，已成为人们关注的焦点，而水权制度就是其中一种有效的解决措施。在水权制度建设方面，美国的相关经验可资借鉴。

美国的水权制度

美国水权制度作为美国水资源管理和开发的基础，有着悠久的历史。殖民时期的《河岸法》是美国《水权法》的前身。《河岸法》规定毗邻水体和水域的土地所有者拥有水权，但水权不得转让。伴随着农业的发展，《河岸法》的弊端日趋显现，因为只有引水才能灌溉远离水源的农田。因此，在19世纪《优先占用法》开始被采用，水权允许被转让。其主要法则：一是优先使用权归先占用者所有，各州政府认定用水权的优先次序；二是水的使用不能损害他人的利益；三是不用即作废。这样，水资源从边际效益低的使用者转移到边际效益高的使用者，从而提高水资源利用的经济效率。

近年来，美国的水权管理中又出现了新的情况。西部出现了水银行，其形式为股份制，即按照水权将每年供水量分成若干份，对水权进行股份制管理。与此同时，较为完备的水权交易体系也应运而生。下面介绍以加利福尼亚州为代表的美国西部水权制度。

组织机构。在美国西部，有些州成立了州工程师办公室，以执行各地的水权法律和规章制度，其他州则建立了各种各样的局、理事会或委员会等机构行使此類职权。科罗拉多州的情况比较特殊，它的体制是由法庭根据司法程序授予水权，由州工程师管理水权。而在加利福尼亚州，州议会设立了州水资源控制理事会，负责本州内水资源领域的仲裁和管理工作。

水权的申请程序。在1872年以前，通过水的引取和有效利用即可获得水权，排序方式则是以用水的时间先后进行排列，即所谓的“时先权先”原则。在1872到1914年间，采取把准备引水的告示张贴在拟引水地点，并呈交县政府告示副本进行备案的方式获得水权。加利福尼亚州也承认河岸权，但这种权利不是由规章确定，而是由法庭裁决而定。1914年以后，为了明确新用水户的水权以及保证老用水户的水权不受影响，其规定从河道内取水必须向州水资源控制理事会提出申请。

水权争议的解决。公布水权申请通知的目的，在于使有关方面或可能受到影响的已有水权用户能够有机会对此申请提出异议。如果有关双方无法通过协商达成一致，水资源管理理事会则通过组织异议方听证会的方式，采取行动解决争议。水资源管理理事会经过权衡，对未被占用的水是否能满足申请人的需要以及是否符合公共利益进行初步调查，如果调查的结果是肯定的，则向申请人颁发具有特定条件的用水许可证。

许可证条款及持续管理。颁发新的水权许可证不能侵害原有的水权，新许可证持有者在引水时也必须尊重原有用户水权。许可证中还须包括其他条款，如建设项日竣工日期、允许调引的水量、引水时段和用水地点等。如果涉及到利用水库调蓄水量，还应包括放水量要满足渔业和环境用水需求等相应的条款。除了在水权许可证中列专门条款之外，水资源管理理事会还要对许可证持有者进行持续的管理。如对引水方式、使用方式是否合理等进行管理，以避免浪费以及不合理用水。

水权的裁定。加利福尼亚州裁定存在争议的或未明确的地表水使用权主要通过两种方式。第一种是水资源要求使用方向水资源管理理事会提出请求；第二种是法庭提供委托书给水资源管理理事会，由其进行调查并向法庭提出报告，最后裁决由法庭作出，裁决内容包括：向每一个当事人明确水权、优先权、水量、用水季节、水的用途、用水地点、引水地点及其他必要的事项。

水权的出售和转让。由于具有开发利用价值的水资源在美国西部已经几乎没有了，所以人们将注意力转向通过出售和转让的方式进行水的再分配。就转让方式而言，一种是进行水权的临时或长期转让，另一种则是所有者仍然保留水权，只是把剩余水转让给他人。大多数水转让行为涉及水资源用途的改变，即将水资源从用水效益低的部门或行业转到用水效益高的部门或行业，如从农业灌溉用水转向城市和工业用水。

水权的出售和转让可能带来一些环境及经济方面的问题，在一些州，人们已经注意到了要保护或者补偿原有地区由于水权转让而造成的经济损失。如亚利桑那州通过的一项法律规定，凡城市通过农业县获得地下水水权，并把水引走的，必须交纳地下水水域经济发展基金。这项基金用来补偿水权原有地的经济损失。

美国水权制度对我国的启示

由于我国长期实行以计划手段配置水资源，水资源产权主体混乱，致使水资源配置效益低下。国家作为水资源所有者的代表地位模糊，使所有者和使用者的责、权、利无法得到切实的监管，同时这种情况也造成各部门之间、行业之间、地区之间、单位之间以及个人之间在水资源开发利用方面的水事纠纷日益加剧。为此，我国需要建立一整套相关的政策法规对水权进行规范，具体来说主要有以下几个方面。

确定水权的准确概念。水权的准确概念是水权制度建设需要解决的首要问题，只有在确定了一系列经法律认可的相关概念后，才有可能进一步确定其权力的归属以及制度框架的构成。以我国现行水资源管理形式为基础，我国水权的概念首先可以明确为“所有权”（全民所有）、“管理权”（国家各级水行政主管部门）和“使用权”（各级各类用户）三大类。而且其中只有“使用权”才可以在考虑传统用水权利、优先配水次序、经济发展重点等因素的基础上，根据不同地区、不同条件、不同时期、不同需求进行进一步划分，且需要有关法律法规赋予其“可经营”、“可转让”、“可承包”、“可继承使用”等一系列不同的相关内涵。

强化国家作为水资源所有者的地位。强化国家作为水资源所有者的地位并不完全等同于完全国有化形式。市场经济是其基础，宏观调控为辅助，获得最大经济效益是其目的。为此，在我国市场经济推进过程中，我们需要以国情为基础，在摒弃不适应当前形势需要的一些管理体制弊端的同时，从法律上进一步强化国家作为水资源所有者的地位．使其作为水资源所有者的地位更加突出，宏观控制能力更强，进而可以通过所有权采取行政、经济和法律等各种手段对水资源进行合理调配、保护和管理。

确立水资源使用权可按市场经济的原则转让、交易的合法地位。在我国，要建立水权制度，实现水权转让的规范化，从而逐渐形成符合中国国情的水市场，就必须通过从实践到理论的不断探索，以水资源的可持续利用，经济社会的可持续发展为目标，建立健全一整套与其相配套的政策和法规。其中需要立法对水权的内容、取得方式、转让条件和程序等一般原则作出相应规定，以便使水资源使用权持有者在法律规定的范围内可以依照自己的意见充分行使权利，并由此获得经济利益，任何组织和个人无权侵犯。只有这样，才能保证水资源的合理开发利用与配置，水资源才有可能从低效益转向高效益利用。

建立明确的水权体系。我国水权制度的建设应结合我国水资源管理体制的改革与国家经济体制改革总体方案同步进行，在我国现有的管理体制基础上，因地制宜、循序渐进，首先划清水权的权属范围。我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，为此，可确定我国水权体系建设的基本思路：纵向分级、横向分类、国家统一，即纵向以当前权限与管理层次为基础，国家主管部门作为国家所有权的代表，掌握水资源的管理权，对水资源的一次分配负责，并分级管理水资源，但对其使用只依法进行监督与规范。横向则是在进一步修订现行制度的基础上，在初次分配水资源的额度下达到具体的用水地区后，由同级水管部门根据实际情况，对本地区获得的水量进行二次分配。经二次分配后获得的水资源使用权即为不同用户所掌握的使用权。而且只有在国家相关法律明确规定允许的情况下，该使用权才可以被进一步细分为可参与市场活动、进行水权的三次分配、四次分配的经营权、转让权等其他相关权利。

此外，还应对水资源使用时所有可能的相关责任如合理用水、节约用水、污水处理、水域保护等进行严格的规范，力求达到水资源的优化配置以及可持续利用。

建立健全各种监督约束及纠纷仲裁调解机制。在对我国水权制度进行建设的同时，还必须建立与之相配套的相关机制，用于监督约束及纠纷仲裁调解，以便规范与预防在水权管理、分配、交易等过程中可能出现的违规行为，调解水事纠纷，确保整个水权制度的良好运行，使水资源可以最大限度地得到合理的开发利用，進而保障我国经济建设的健康发展。

（作者单位：中国地质大学（武汉））