也谈编制管理的意义

● 谭景辉

也谈编制管理的意义

● 谭景辉

编制管理是机构编制部门的一项基本职能。但是对于编制管理重要性的认识，看法并不一致，甚至出现了“编制根本没用，纳入预算管理才是根本出路”、“都实行聘用制了，编制可以取消了”等看法。本文结合工作实践中的一些体会，谈谈编制管理的重要意义。

一、编制是什么？

首先，编制是个“量”的概念，代表着可供运用的执政资源的有限性。社会对政府成本的承受能力无疑是有限的，超出一定的程度，“食之者众、生之者寡”，必然会影响执政的效能、阻碍社会发展，甚至可能引发社会动荡。一直以来，党和国家始终坚持“精兵简政、厉行节约”，要求“严格控制机构和编制增长”，强调的就是量的控制和管理。单从这一点上看，编制管理首先是控制规模，但编制真正要控制的是人、财、物。编制在一定程度上只是人为创设的一个“符号”，是统筹人、财、物分配的管理活动，用以衡量工作的投入和成本。

其次，编制是一个“质”的概念，代表着国家机器运行的质量、效能。除了要控制总量和规模外，还要构建尽可能科学合理、适应政府管理活动需要的组织框架和编制方案，把有限的编制资源，用在更重要、更关键、需求更迫切的地方。这些年来，各级机构编制部门的职能从过去相对单一地管机构、管编制，慢慢发展为从“定职能”入手来定机构、定编制，并延伸到对体制、机制的管理和创新。这说明，随着党和国家建设事业的发展，客观形势对编制管理“质”的要求在不断提高，人们对机构编制的认识在深化，机构编制的内涵在拓展。

那么，上述职能、机构、体制、机制和编制有什么关系？

第一，编制决定政府履行职能的现实性。从工作实践看，无论我们增加多少编制还是会觉得不够用。执政资源是有限的，政府只能重点投入那些必保的、社会需求比较迫切的职能和机构，而有些职能则只可能是低水平保障和履行。

第二，没有编制的机构管理是空洞的、苍白的。编制把各个机构承担的职能、性质、工作量以及在整个国家机器中的地位和重要性综合起来后量化了。相对于机构和职能而言，编制是“实”的。没有编制的机构管理容易导致管理无序。

第三，体制、机制对给多少编制以及给了编制以后发挥的实际作用有决定性的影响。职能、机构、体制、编制、机制是浑然一体、不可分割的，我们面对一个机构的时候，总是要问它是干什么的（职能）、对上对下是什么关系（体制）、它有多大能量和实力（编制）、它的内部怎么运作的（机制），只有这样，才算基本了解这个机构。

再者，编制是一个“立体”的概念，它有结构、层次。行政层级、各单位的内设机构，管理幅度是否适当、层次是否合理、管理重心是上移还是下移、权力责任是集中还是分散，很大程度都是通过机构、编制配备来体现和实现。虽然现在对适应我国国情的各级政府之间的事权划分、责任认定、各类机构的管理体制的认识还远不成熟、理性，但机构编制作为权力、责任、各种行政资源的载体，一直都是划分权力、责任和调整各种行政资源配置的重要工具和手段。

总之，机构编制是用以控制党政机构总体规模，并对职能、机构、编制、体制、机制等运转环节的积极调整、改造，提高政府工作质量，调节政府工作力量配置与社会需求的矛盾，控制和缓解各个机构内在的膨胀冲动的手段和办法。当然，还需要反思我们的工作、改进制度和方法。

二、预算能不能取代编制？

对于编制和预算的关系，通常认为“编制是预算的前置管理”。如果说编制和预算有一致目标的话，那就是尽可能减少财政养人的支出占财政总支出的比例，把有限的财力更多的用在办事上。也可以说，在控制行政成本问题上，编制是第一防线，预算是第二防线。目前，编制的控制口径比预算要紧、要严一些。如果用预算代替编制，势必面临经费的分配标准问题。分配编制，职能是第一位的，是设机构、分配编制的依据，管理者在评估的过程中所考虑的主要因素包含了机构职能、性质、地位、作用、工作量；财政不管职能和机构，那么管理者在分配预算资金的过程中，各个部门划拨资金的标准是什么，需要深入研究。

三、聘用制对编制管理是个挑战？

对于大多数的地区和部门，编制都只是对机构规模、人员数量、人员结构作了安排和限制，少数地方有一定的发展，对人员素质也做了具体要求，但编制没有否定过聘用制、雇员制，没有规定编制不能用于雇员制、聘用制的员工，没有限制用人单位具体用哪个人、不用哪个人，或者限制这个单位的人能不能实行聘用制、雇员制。聘用制、雇员制也可以占用编制。

当然，编制和用人是有矛盾的，主要有两个问题：

一是影响引进人才的问题。有些地方、部门、单位编制满了、“进口”受限制，影响引进优秀人才。对此，应一分为二看待。如果说编制确实太少、单位的工作业务是社会所急需、财政的供养水平又可以承受，那么就应该增加编制，或者从其他职能弱化的部门调剂；如果一方面养着一些闲人，一方面又反映人手不够，那就应该强调更好地发挥编制管理的作用。引进不了人才，更主要是内部管理和“出口”问题。不能把那些不愿干事、干不了事、不能胜任的人通过一定制度和机制淘汰出去，位置（编制）腾不出来，需要的人自然就进不来。

二是同工不同酬问题。当前，确有“编外人”和“编内人”同工不同酬，“编外人”比“编内人”好用好管等反映。但要看到，即使取消了编制，没了“编内”、“编外”之分，还有“正式人员”和“非正式人员”的区别、“老人”和“新人”的区别。事实上，造成这些问题的根源不是编制，而是编制背后的用人机制、分配机制，还有管理制度、作风建设等。

在实践中要防止把编制当成“挡箭牌”。谁都清楚，编制责任是别人的，管理责任是自己的。要善于抓住事物的本质，切实防止用“编制不足”推卸责任，掩盖管理不善、方法不当、责任不到位、效能不高等问题。

（作者系中央编办三司副处长）