就业结构转变与城镇化的国际经验及对我国的启示

田明李睿

(北京师范大学社会发展与公共政策学院，北京 100875)

自改革开放以来，我国就业结构迅速转变，城镇化平稳快速推进。从就业结构与城镇化水平的比较来看，我国已经从城镇化水平滞后的国家成功转变为基本适度的国家①田明:《中国就业结构转变与城市化》，科学出版社2008年版。，城镇化水平已经接近50%，超过60%的劳动力在非农行业就业。与实现城镇化的目标相比，我国农业就业比重仍然较高，城镇人口比重较低，实现就业结构由农业向非农业转移、人口由乡村向城镇转移是未来社会经济发展的重要内容。就业结构的转变与城镇化同为社会经济发展过程中的两大结构性变化过程②霍利斯·钱纳里、莫伊思·赛尔昆:《发展的型式1950－1970》，李新华译，经济科学出版社1988年版。。这两大结构性变化相互影响、相互联系，并在相互发展变化的过程中呈现某些规律性的特征。这些规律性的特征是判断我国就业结构转变和城镇化发展趋势、分析我国就业结构转变和城镇化过程中出现的各类现象的性质的重要依据。经过近200年的发展，西方发达国家已经完成了工业化和现代化时期的就业结构转变和城镇化过程，总结其发展过程中的规律和特点，能够为中国城镇化提供很多宝贵的经验。只有在科学认识就业结构转变与城镇化规律的基础上，才能更好、更顺利、更和谐地推进就业结构与城镇化的发展。

一、我国就业结构转变与城镇化所处的形势

(一)实现就业结构全面转型和城乡一体化发展的关键时期

自1997年非农就业比重首次超过农业就业比重，2009年非农就业比重超过了60%，我国已经成为一个非农就业人口占多数的国家。伴随着就业结构的转变，从2004年开始，我国农村居民人均纯收入一改以往徘徊不前的局面，收入增长有了明显的改观。其中农民工资性收入成为增收的主要渠道，所占的比重和份额越来越大，从1991年的21.4%上升到目前的近40%，工资性收入的增加额已经超过全年农民纯收入总增量的50%。如果加上家庭经营中非农产业经营的收入，在非农产业领域的总收入已经超过农民人均纯收入的50%。近三年农村居民的收入增长甚至超过了城镇居民，其中非农产业领域的收入贡献最大。可以说，创造和增加农民非农就业机会就是提高农民收入。但是，这个转变的成果能否保持得住，并在此基础上取得进一步的成绩，同样不是能够轻易办到的。从我国的历史上看，随着经济增长的起伏，就业结构的反复，甚至倒退的情况曾经多次发生，改革开放以来就发生过两次。一次是从1988年到1991年，我国非农就业水平从40.7%反向下降到40.3%;另一次是1997年到2002年，由于受东南亚金融危机及国有企业下岗职工的增加，非农就业水平从50.1%下降到50%，这一阶段第二产业就业的绝对就业规模甚至出现了前所未有的下降，从1998年的1.66亿人减少到2002年的1.578亿人，减少了820万个就业机会，出现了严重的就业困难的局面。因此，未来5到10年内是我国就业结构巩固、充实和提高的关键时期。

(二)由农村人口占多数的社会向城镇人口占多数的社会转型的关键阶段

城镇化是社会经济发展的必然趋势。自改革开放以来，我国城镇化水平已经由1978年的17.92%提高到2011年的51.27%，提高了33.35个百分点，年均提高1个百分点。如果说“十二五”时期是我国就业结构巩固、充实并进一步提高的关键阶段，那么城镇化的发展将是中国历史上城镇人口数量首次超过农村人口数量的转折点，成为一个由农村人口占多数的社会转变为城镇人口占多数的社会。这在中国5000年文明史上是第一次。由于城乡居民消费习惯、消费模式和消费条件的差异，城镇居民的边际消费倾向要高于农村居民①“城镇化进程对扩大内需影响”课题组:《未来十年城镇化进程对扩大内需的影响》，《调研世界》2011年第1期。。在同等人均收入水平下，一个城镇人口占多数的社会其消费倾向要大于农村人口占多数的社会，对我国扩大内需，转变经济增长方式具有重要意义②王国刚:《城镇化:中国经济发展方式转变的重心所在》，《经济研究》2010年第12期。。在我国当前扩大内需，进一步推动经济增长方式转变的关键时期，推动城镇化是提高经济发展质量和转变经济增长方式的重要举措。

(三)推动中国走向可持续城镇化与和谐城镇化的关键时期

农民由农村向城市转移是城镇化最重要的表现形式。只有解决好农民工问题，使城乡劳动力的流动和迁移顺利地进行下去，才能更好地推进城镇化进程，促进城镇化的可持续发展。目前，由于户籍制度的分割、社会保障体系的不完善，进城的农民工作为统计上的“城镇居民”却不能完全享受到与城镇居民相同的公共服务。他们多数在非正规部门就业，工资待遇水平低、居住环境恶劣，经常面临失业的危险。在经济不景气的情况下，农民工首先受到冲击。这种城镇化是不稳定和不可持续的城镇化。目前新进入城镇的新一代农民工与老一代农民工已经有了本质的区别，一方面比老一代农民工有更高的教育水平、更容易接受城镇文明，与乡村的联系更加薄弱，具有更强烈的愿望留在城镇③董延芳、刘传江、胡铭:《新生代农民工市民化与城镇化发展》，《人口研究》2011年第1期。;另一方面他们的权益意识比较强。这样，在经济低迷时期，他们一方面不愿离开城镇返回农村，另一方面在城镇又找不到合适的工作，势必会在城镇形成大量的贫民阶层。2010年进城农村人口占城镇总人口的比重为32%，其中大部分为没有城镇户籍的年轻农民工。由此来看，如何使进城流动人口顺利地融入城镇，成为城镇真正意义上的“市民”，是需要迫切解决的问题。

二、就业结构与城镇化发展的基本规律及国际经验

(一)就业结构的转变带动了城镇化的发展，没有就业结构的转变就没有城镇化

城镇就业机会的创造是促使劳动力和人口城乡迁移的根本原因，就业结构的转变带动城镇化的发展。作者以1990年世界上122个国家和地区人均GDP与非农就业水平和城镇化率进行散点图分析，可以发现，无论是按照购买力评价计算的人均GDP，还是按照汇率计算的人均GDP(见图1)，都与城镇化率呈对数关系，并且随着人均GDP的提高城镇化水平也在提高，两者的相关系数都分别达到0.813和0.825。

以1990年美元计算，当人均GDP达到2167美元的时候，城镇化水平为50%;当人均GDP大约为3500美元的时候，城镇化水平达为60%，且城镇化水平提高的速度开始放缓。通过美国1990～2009年GDP平减指数进行换算，当城镇化水平分别位于50%和60%的时候的人均GDP折合成2009年美元则分别为3668美元和5933美元④根据美国1990年到2009年GDP平减指数计算，2005年1美元相当于1990年的0.649美元，2009年1美元相当于1990年的0.6美元。。我国目前正处于这样的发展阶段⑤按汇率计算，2010年我国人均GDP折合美元约4485美元。。

图1 1990年122个国家汇率人均GDP(左)和购买力平价人均GDP(右)与城镇化率散点图

如图2所示，分别以UNDP统计比较完整的1990年122个国家非农就业比重和城镇化率做散点图，进行相关分析，与人均GDP与城镇化率的关系不同，非农就业水平与城镇化率呈线性相关关系，相关系数R高达0.839。从这个角度来看，非农就业水平与城镇化的关系比人均GDP的关系更直接、更密切。但是非农就业水平与城镇化水平二者并不完全重合，存在着一定的差距，在不同的地区以及同一地区的不同发展阶段，差距不同。作者用人口超过100万的非城市型的88个国家1998年的数据进行分析发现，非农化比重高于城镇化比重是存在于多数国家和地区的一个普遍现象，占88个国家的84.8%。非农比重低于城镇化率主要出现在拉美及部分前苏联国家，只是个别现象，被称为过度城镇化国家①周一星:《城市地理学》，商务印书馆1995年版。。这些国家城乡发展差距明显，农村非农产业不发达，非农产业主要集中在城镇，从而导致城镇化高于非农化。

(二)当城镇化进入加速期后，城镇化与非农化的增长呈周期性的交替波动，城镇化发展滞后于非农化半个周期

我国的经济增长周期与非农就业比重变化的周期是高度一致的。在经济周期的上升阶段，非农就业比重提高迅速;在经济增长的下降阶段，非农产业劳动力比重的提高速度放慢。但是，劳动力行业转移由此带动人口向城市迁移是两个不同步的过程，只有当劳动力的转移达到一定的程度和阶段，人口的城乡迁移才开始。二者转移的高峰期存在着一个过渡(如图3所示)。这个过渡是由劳动力家属迁移的滞后性以及农村就业转变与城镇发展的不同步造成的②田明:《中国就业结构转变与城市化》，科学出版社2008年版。。在城镇化的初期阶段，由于城镇化与非农化发展速度比较缓慢，人口和劳动力转移的规模比较小，二者不同步的规律性从相对比重上无法显示出来，但当发展进入加速期，劳动力转移的规模在总人口中的比重达到一定程度的时候，二者不同步的规律性就显示出来了。

图2 1990年122个国家非农就业水平与城镇化率散点图

以美国为例(如图4所示)，城镇化与非农化的关系的发展演变过程以20年为一周期基本可以分成两个阶段，第一阶段从1820年到1900年，城镇化水平低于40%，城镇化与非农化每10年提高速度基本一致，二者之间如影相随;当城镇化水平超过40%以后，即从1900年到1980年，城镇化和非农化走势一高一低相互交替，前10年非农化提高速度快于城镇化，后10年城镇化提高速度快于非农化，城镇化滞后于非农化10年，表现出图3所示的走势。

(三)随着工业化的进程，就业结构偏差系数越来越小，各个行业产值比重与就业比重趋于一致

就业结构偏差是指就业结构与其相对应的以产值计算的产业结构相比较的偏离程度。比较某类产业或某几类产业就业结构偏差所采用的方法一般是通过直接比较该产业产值在GDP中的比重与该产业在总从业人员中的比重之间的差异，然后与其他国家或一般理论模型进行比较。用偏差系数D来表示就业结构与产业结构之间的偏差。

计算某产业就业结构偏差系数的公式为:

其中就业结构偏差系数Di表示i产业的就业结构偏差程度，Vi/Ei为i产业比较劳动生产率，Vi表示i产业的产值比重，Ei表示i产业的就业比重。

Di绝对值越大，说明就业结构的偏差程度越大;越接近于0，说明就业结构比重与产值结构比重越接近，偏差程度越小。Di为负数，说明i产业产值比重小于其就业比重，该行业比较劳动生产率比较低，劳动密集程度高，绝对值越大，比较劳动生产率越低;相反，Di为正数，则说明i产业产值比重大于其就业比重，该行业比较劳动生产率高，数值越大，比较劳动生产率越高。

计算整个产业就业结构偏差系数的公式为:

根据公式1和公式2对库兹涅茨、钱纳里等人研究的国际标准模式进行分析计算，得到国际标准模式的各产业就业结构偏差系数和总体偏差系数(见表1)。

通过表1国际标准模式，可以得出如下的结论:第一，第一产业的Di系数多数时间内小于0，为负数，这说明第一产业劳动投入高，而产出相对较低，比较劳动生产率远远低于第二和第三产业。第二，第二产业Di一直大于0，而且远远高于第三产业，更高于第一产业，经济发展水平越低，第二产业Di数值越大。随着经济的发展，第二产业Di数值逐渐变小，产业比较劳动生产率逐步下降，但是仍然高于第一和第三产业。第三，第三产业偏差系数由大到小，并接近于零。说明在这一阶段其比较劳动生产率与第一产业相比而言较高，但低于第二产业。第四，就业结构总体偏差系数(一、二、三产业就业结构偏差系数绝对值之和)处于下降过程中，越来越接近于0。

(四)社会保障制度是随着城镇化而逐步建立和完善起来的，城镇人口比重在40%～60%的阶段是社会保障制度框架形成和定型的关键时期

研究西方国家社会保障的历史就可以发现，社会保障是与工业化和城镇化同步发展起来的，没有工业化和城镇化就没有现代社会保障制度，没有完善的社会保障制度，工业化和城镇化的进程也会受阻。农村劳动力大规模进入城市，面临着诸多风险，且随着城镇化的推进牵涉的人群会不断扩大，这时家庭保障和慈善机构救助等已力不从心，必须由国家建立相关的制度来保障这些弱势群体的基本生活水平，并需要长时期的不断努力而达到完善。德国的城镇化水平在1891年超过50%，也就是在这一时期，从1883年到1895年德国政府先后制定颁布了《疾病保险法》①注:西方世界上第一部社会保险法。、《工伤保险法》和《养老、残疾、死亡保险法》。1935年，罗斯福政府制定颁布了历史上著名的《社会保障法》，第一次明确提出了社会保障的概念，也是第一部由政府承担义务、全国性的社会保障立法。这一年美国的城镇化水平在55%，日本城镇化水平从战后初期的37%上升到1960年的63.3%，是城镇化迅速发展时期，同时也是社会保障制度发展的基础建设时期。从1947年到1959年日本先后颁布了《失业保险法》、《生活保护法》、《厚生年金保险法》、《国民健康保险法》和《国民年金法案》，不仅确立了社会保障的各分支制度体系，而且创立了社会保障管理体系和法制体系，将日本社会保障从救济机制向防贫机制转型，从解决生活困难向提高国民生活质量转型②刘子超:《城市化进程中的社会保障问题》，人民出版社2006年版。。在城镇化的过程中，发达国家所建立的社会保障制度都是以城镇为核心，把乡村逐步纳入城镇社会保障的范畴，最终形成统一的、一体化的社会保障制度。

表1 三次产业结构偏差系数演变的国际模式

三、国际经验及其对我国的启示

(一)保持经济和城镇化平稳快速发展的可能性仍然较大，但要警惕经济泡沫

关于我国城镇化未来发展的趋势，有人认为会进一步加速，有人则认为进入了减速期，很难再现以前的高速发展态势④魏后凯:《我国城镇化战略调整思路》，《中国经贸导刊》2011年第7期。。当城镇化水平提高到一定的程度，由于城镇数量的增加和城镇规模的扩大，城镇吸纳人口的能力也会逐步提高，在城镇化的加速期，后半段的速度要高于前半段的速度。比如，日本从1950年到1960年城镇化水平由37.3%提高到67.9%，进入稳定发展阶段的前10年，年均提高了3个百分点。韩国从1975年到1985年，城镇化水平从48.4%提高到65.4%，进入稳定发展阶段的前10年，城镇化年均提高1.7个百分点。因此，我国城镇化达到和超过50%左右的时候，年均提高一个百分点仍然是可能的。

城镇化的快速发展必然带动经济的快速发展，我国城镇化年均提高1个百分点，经济增长就可维持在7.1%⑤朱孔来、李静静、乐菲菲:《中国城镇化进程与经济增长关系的实证研究》，《统计研究》2011年第9期。。其他国家的实践也证明，当城镇人口比重达到50%以后，往往能够迎来新一轮的经济快速增长周期。以日本为例，日本城镇人口比重达到50%，是在二战以后的1950年～1955年间实现的，紧接着日本便迎来了从1955～1973年长达18年的经济增长的黄金期，GNP的年平均增长率持续保持在10%以上。在1973年，即经济高速增长时期的“终点”年份，日本的实际GNP达到1946年的11倍。日本的人均GDP从1955年的10万日元，增至1975年的人均210.5万日元。与此同时，在经济的高速推动下，城镇化水平水涨船高，由56%提高到75%，年均提高1个百分点。

韩国在1976年城镇化水平达到50%的水平，此后，虽然从1977年到1982年的“四五”计划期间，韩国的经济增长率降低到5.5%的水平，但“五五”和“六五”期间分别达到了9.8%和10%的高增长率，“七五”期间也高达7.5%，前后长达15年的高速增长，直至1998年金融危机的爆发，高速增长势头才减缓。

美国城镇化水平是在1920年达到50%，此后，整个20世纪20年代是美国经济的黄金时代，被称为扩张的20年代，直到20年代末由于经济危机的爆发而中断。1929年美国工业生产总值比1920年提高了53%。但需要注意的是，在长达十几年的高速经济增长之后，由于信贷消费的过度膨胀，推动股市的繁荣和投机的盛行，容易造成金融危机，进而演变为经济危机。美国的1929年经济危机和韩国1998年受东亚金融危机的重创都是实例。

(二)存在非农化与城镇化的周期变化以及非农产业就业弹性下降导致就业结构转变滞后的风险

中国的发展也遵循非农化与城镇化的周期演变规律，而且更为明显。在20世纪90年代非农化与城镇化发展步入了比较正常的发展轨道，在市场经济体制的建立和完善过程中，恰逢我国城镇化水平接近30%，进入城镇化快速发展阶段，二者的周期规律逐渐显示出来。1990～1996年6年间，非农化发展速度远远高于城镇化发展速度，1997年到2002年的6年间城镇化发展速度又远远高于非农化增长速度。整个90年代前后两个阶段非农化与城镇化所体现的这种发展趋势与美国在城镇化水平达到30%以后所体现的周期性规律基本一致。1990～1996年处于非农化高速发展阶段，而城镇化处于相对的低潮。1997年到2003年，城镇化在高位运行，而非农化处于低谷(见图5)。2004年到2009年6年间我国城镇化提高了5.96个百分点，而非农化提高了11个百分点，非农化提速十分明显，城镇化与非农化进入了第二周期的上半期。从“十二五”开始，将进入下半周期，一直持续到整个“十三五”的初期。在此之后的“十二五”的大部分时间内，非农就业比重的提高速度会下降，低于城镇化的提高速度，就业结构的转变速度会放慢。

此外，经济增长的就业弹性系数也是影响就业结构的重要因素。从20世纪80年代以来，我国第二和第三产业及由第二和第三产业组成的非农产业的就业弹性系数总体上是下降的。意即相比非农产业增加值增长，就业增加越来越少。创造单位产值所吸纳的劳动力数量在不断下降。在经济增长放慢和劳动就业弹性系数下降的双重压力之下，“十二五”期间我国就业面临着严峻的挑战。这有可能使我国在“十五”和“十一五”时期在转移农业劳动力方面已经取得的成绩受到影响，甚至出现“结构倒流”的现象，即非农就业比重不升反降。

图5 1990～2005年中国非农化与城镇化增长速度对比

(三)我国就业结构偏差程度特别显著，其中第二产业结构偏差最严重，进一步转移农业劳动力是关键

我国从建国之初直到目前就业结构偏差都十分严重，1952年到2005年的53年间，就业结构的总体偏差系数有49个年份高于2。在仅有的五个低于2的年份中，最低的1996年也高于1.9。第二产业一度超过3以上，没有低于过0.95，第一产业最高曾达到0.74，改革开放后最低为0.5;第三产业很多年份高于0.5(见表2)。为了进一步说明我国就业结构偏差的程度，与同属于东亚经济体的日本1955年到2000年工业化及后工业化时代就业结构偏差的变化进行对照和分析(见表3)。从1955年到1990年日本的三次产业的就业结构偏差系数总体处于下降的趋势。就业结构总体偏差系数最高的1955年也仅为1.3，1970年以后一直没有超过1，第二产业就业结构偏差系数最高没有超过0.5，目前在0左右徘徊，而我国最低的年份高于日本最高年份一倍左右，第一产业就业比重偏高是其中的主要原因。

改革开放前我国非农产业净吸纳劳动力0.84亿人，改革开放后到2009年净吸纳劳动力3.65亿人，在世界历史上没有任何一个国家能在如此短的时间内创造出规模如此巨大的劳动需求。但是，与庞大的劳动力规模相比，大量的剩余劳动力仍然滞留在农村。2009年我国劳动供给人口为7.98亿人，相当于高收入国家或地区劳动力供给总数4.32亿人的1.85倍。非农产业发展在有限的历史阶段内无法转移规模如此庞大的农业劳动力。我国劳动力过剩与发达国家曾经出现的劳动力过剩的根源不同。在发达国家，农业剩余劳动力的出现，主要是由于技术进步，农业劳动生产率提高，单位面积耕地所需要的劳动力数量减少，以及工业化过程中建设用地扩展，耕地面积减少释放部分农业劳动力，从而出现农业剩余劳动力的现象，这种过剩是相对过剩。在我国则主要是由于人口众多、资源有限而造成的绝对过剩。正是由于人口规模庞大，包括工业在内的非农产业无法在较短的历史时期内无法由农村向城市转移如此大量的人口，导致了就业结构的严重偏差①田明、王玉安:《我国城镇化与就业结构偏差的比较分析》，《城市问题》2010年第2期。。与第二产业较高产值比重相比，就业比重太低，与第一产业较低的产值比重相比，却滞留了大量的劳动力，这是造成我国就业结构偏差，进而造成城镇化与产值结构之间偏差的原因。

表2 1952～2005年我国的就业结构偏差系数表

表3 1955～2000年日本的就业结构偏差系数

(四)随着城镇化进一步发展，城乡一体化社会保障制度建立和完善的要求越来越迫切

社会保障制度是城镇化顺利前进的社会稳定器，其建立与发展状况很大程度上决定着城镇化的质量和可持续性。发达国家以城镇为核心建立的社会保障制度，把由农村到城镇就业的人口纳入这个保障体系，顺应了城镇化发展的趋势，顺应了社会结构的变化趋势。鉴于目前我国城镇化发展的阶段和形势，迫切需要完善社会保障制度。第一，要从全国统筹和城乡一体的最终目标着眼。特别强调要提高保障的统筹层次，只有全国统一了基本养老保险与医疗保险，才能维系劳动力市场的统一，缩小城乡差距。第二，以多数受益和总体受益为制度建设的衡量标准。目前我国的改革已经由改革开放初期一项改革能够使所有人受益转变到虽然多数人会受益，但也必然会对部分既得利益者造成损失，因此，改革会受到很大的阻力。在社会保障制度改革中，如果不能做到至少使一个人受益而没有任何人受损的“帕累托改进”的话，就应该做到在改革中受益总量大于受损总量，以至受益者可以对受损者进行适当的补偿。在逐步缩小因在社会保障不平等所造成的城乡收入差距方面，可以循序渐进由“相互分割”向“统一筹划”转变，为实现社会保障的城乡统一奠定良好基础。第三，适应农民工留城意愿比较高的现状，以对接城镇保障为主要思路，解决农民工的社会保障问题。农民工有强烈的留在城市定居的意愿②张晖、许琳:《中西部农民工留城倾向影响因素分析》，《西北大学学报》2004年第1期;尉建文、张网成:《农民工留城意愿及影响因素——以北京市为例》，北京工业大学学报2008年第2期;蔡玲、徐楚桥:《农民工留城意愿影响因素分析——基于武汉市的实证调查》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2009年第1期。，但是现实的条件使他们没有足够的信心。因此，无论是从农民工的愿望，还是从社会经济发展趋势来看，创造条件排除不合理的制度设计对农民工加入社会保障体系所构成的障碍，引导农民工加入城镇社会保障体系，符合工城市化的趋势，符合农民工向往城镇生活的愿望。