我国居民收入分配现状分析及对策建议

邓廷梅

［摘 要］本文就我国居民收入分配领域存在的几个突出问题以及产生这些问题的主要原因进行了分析并结合近几年国家调整收入分配政策的情况,总结出进一步完善收入分配政策的几点建议。

［关键词］居民收入分配；现状；分析；对策建议

［中图分类号］F126［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）27-0042-03

1 目前我国居民收入分配领域存在的几个突出问题改革开放以来,随着生产力的发展,我国收入分配格局发生了较大变化,城乡居民收入水平大幅度提高,生活质量明显改善,但是,在收入分配领域仍然存在一些突出的问题。受经济发展、体制转轨与经济政策等因素影响,居民收入差距拉大和收入分配秩序混乱的问题日趋突出,已经成为当前社会各界普遍关注的社会问题之一,需要引起高度重视。

1.1 居民收入差距较大

据国家统计局测算,2003年我国基尼系数达到0.448,已经超过国际公认0.4的警戒线,如果考虑财富占有因素,则收入差距更大。居民收入差距在城乡、地区、行业、社会群体之间及其内部普遍存在,城乡之间和地区之间的收入差距矛盾尤为突出。

2003年,我国城乡收入差距指数为3.23,达到改革开放以来的最高点,大大高于世界大多数国家小于1.6的水平；如果考虑城镇居民享受各种福利和补贴的因素,我国这一系数还会更高一些。2003年,我国城镇居民的地区收入差距指数为2.28,农村居民的地区收入差距指数达4.25。目前美国、加拿大、意大利和印度的地区收入差距指数分别为1.58、2.30、2.34和3.26。

1.2 居民收入分配秩序比较混乱

一是从机关事业单位看,各地区、各单位在中央统一规定的工资政策之外,自行发放津贴补贴的问题比较普遍,津贴补贴项目较多,规模较大,资金来源不规范。据调查,地方和单位自行发放的津贴补贴项目多达数百项、津贴补贴收入占整个工资收入的比重约为50%左右,个别地方这一比重在80%以上,甚至更高；机关事业单位职工平均工资外收入最高最低之比约为10∶1；中央国家机关年均工资外收入最高最低之比约为9∶1。二是从国有企业内部看,一方面在企业改革、出售过程中不同程度的存在经营者“自卖自买”企业国有股权、不按规定评估或者低估国有资产价值、将国有资产低价出售或无偿分给个人等侵犯国家权益的行为；另一方面,国有企业职工工资分配透明度低,工资外收入名目繁多,数量较大,列支渠道混乱,管理失控。特别是一些国有垄断行业职工工资收入无序增长,与一般行业职工收入差距逐步拉大。三是少数社会成员通过利用体制、政策和管理方面存在的漏洞,通过侵吞公有财产,偷税漏税、走私受贿、权钱交易、市场操纵以及制假贩假等方式谋取大量非法收入。

1.3 贫困问题仍然比较突出

从世界上一些国家收入分配群体分布机构的变化来看,高收入群体和低收入群体比重较低、中等收入群体占绝大多数的“橄榄形”机构是比较合理的收入分配群体分布机构。目前我国收入分配群体分布呈“金字塔形”模式,高收入群体最少,中等收入群体次之,中等偏下和低收入群体占绝大多数。据测算,2000年,我国城乡中低收入户占城乡居民家庭总户数的80.5%,其中,城镇居民中低收入户占28.7%,农村居民中低收入户占71.3%。近几年来,这一分布机构没有发生明显变化。另据统计,2003年我国城镇登记失业人数达到800万人,城市居民最低生活保障对象2200万人,农村绝对贫困人口仍有2900万人,如果考虑部分困难企业职工,城乡贫困群体规模更大。

2 产生这些问题的主要原因

2.1 经济发展水平提高

1980年,我国人均GDP为290美元。改革开放以来,我国就保持长达20多年的快速增长,人均GDP水平迅速提高。2003年,我国人均GDP突破1000美元,已经跨越了工业化初级阶段。这一阶段,城市化进程、产业结构转换加快,政府在分配政策上一般都注重效率优先,居民收入差距快速拉大。因此,改革开放以来,我国居民总体收入差距逐渐扩大具有一定的必然性和合理性。

2.2 经济体制转型

一是随着我国传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,资本、技术和管理等各种非劳动生产要素逐步参与收入分配,使得我国居民收入分配格局发生了根本性变化,居民收入来源日益多元化,收入水平不断提高的同时,收入差距逐步扩大。二是新旧体制转换过程中,相关制度不尽完善,政策不尽合理,管理不尽规范,使得地区之间、行业之间、单位之间和社会成员之间的收入分配不尽均衡,收入分配秩序比较混乱。三是随着各项改革特别是国有企业改革的逐步深化,产生了大量城镇下岗失业人员,这部分人员成为新的社会贫困群体。

2.3 城乡社会经济管理制度的差别

我国长期以来实行城乡分治的社会经济管理制度,城乡之间在财政、福利、就业、社会保障和户籍管理等方面存在较大差别,导致城镇化进程和农村剩余劳动力转移滞后,使得农民农业生产经营收入和非农收入增长相对缓慢,农民在国民收入分配中的所得份额逐年下降,城乡居民收入差距明显扩大。

2.4 地区经济发展不平衡

2003年,我国人均GDP水平最高的是上海市,为46718元,最低的是贵州省,为3601元,高低之比达到13∶1。我国东部地区人均GDP分别相当于中、西部地区的2.1倍和2.8倍,比1978年分别扩大0.48倍和0.83倍。同期,东部与中、西部地区城镇居民人均可支配收入的差距也分别拉大0.46倍和0.4倍。

2.5 行业垄断因素

金融、保险、外贸、民航、铁路、石油、烟草、电力、邮电、电信等行业凭借其垄断地位获取高额利润,其中相当部分变成了职工和经营者的个人收入,导致垄断企业职工收入水平大大高于其他行业职工收入水平。

3 近几年国家调整收入分配政策情况

1999年以来,随着宏观调控政策的实施,国家出台了一系列调整收入分配的政策措施,加大了对社会保障的支出力度和对中西部困难地区的转移支付力度,对提高中低收入居民的收入水平,缓解城市和农村贫困、逐步缩小居民收入差距,积极扩大内需起到了重要作用。主要政策措施包括以下几个方面：

3.1 调整工资政策

1999年7月1日、2001年1月1日、2001年10月1日和2003年7月1日,国家先后4次调整机关事业单位工作人员工资标准并相应增加离退休人员离退休费。经过四次调资,2003年年底,全国机关事业单位职工月人均基本工资水平达到877元,比1998年月人均400元提高了119%,是新中国成立以来工资增长速度最快、增幅最大的一个时期,受益人数约为4900万人。1999—2003年,国家财政累计安排增资支出6059亿元,其中中央财政支出3570亿元。

3.2 社会保障政策

1999年以来,国家逐步建立和完善了下岗职工基本生活保障、职工基本养老保险制度。在调整机关事业单位工资的同时,国家多次提高了“三条保障线”标准和企业离退休人员基本养老金标准。另外,为了全面推进经济结构调整和国有企业改革,中央提出了确保国有企业下岗职工基本生活费和确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放的要求。

3.3 财政扶贫政策

从1980年中央财政首次设立扶贫专项资金以来,中央财政年度预算安排的扶贫专项资金规模逐年增加,2003年达到114亿元,相当于1980年5亿元的23倍。随着财政扶贫及其他相关政策的实施,我国农村贫困人口从1978年的2亿多人减少到2003年的2900万人,农村贫困发生率从1978年的33%下降到2003年的不到3%,2004年,中央财政扶贫资金122亿元,比上年增长7%。

3.4 农村税费改革及贫困地区教育

2000年,中央决定安徽省以省为单位进行改革试点,为了保证试点工作顺利进行,中央财政安排了11.5亿元专项转移支付资金。2002年,农村税费改革以省为单位进行试点的省份扩大到20个,中央财政安排用于农村税费改革的专项资金245亿元。2003年,农村税费改革试点工作在全国范围内铺开,中央财政安排用于农村税费改革的专项资金达到305亿元。2004年,中央财政安排用于农村税费改革的专项资金规模达到524亿元。中央财政逐步加大专项转移支付力度的同时,地方各级财政也积极筹措资金支持农村税费改革。2002年和2003年,地方各级财政安排用于农村税费改革的资金分别为95亿元、120亿元。

另外,为了改善贫困地区中小学办学条件,中央财政从1998年起,连续3年共安排25亿元用于国家贫困义务教育工程,并计划在“十五”时期安排50亿元,以加大这项工程的实施力度。同时,为实施全国中小学危房改造工程,2001—2003年中央财政共安排专项资金502亿元,2004年安排20亿元,这部分资金也主要用于中西部困难地区。

3.5 加大中央财政对中西部地区一般性转移支付力度

为配合西部大开发战略的实施,1999年以来,中央财政逐步加大了对中西部地区的一般性转移支付力度。1999—2003年,中央财政对中西部地区的一般性转移支付分别由75.29亿元增加到373亿元,增加了3.95倍。

3.6 下岗失业人员再就业税费优惠政策

为了促进下岗失业人员再就业工作,2002年国家出台了一系列税费优惠政策。一是新办服务型企业当年新招用下岗失业人员达到职工总数的30%,并与其签订3年以上期限合同的,3年内免征相关税收；当年新招用下岗失业人员不足职工总数30%的,3年内按一定比例减征相关税收。二是对现有服务型企业和商贸企业新增加的岗位,当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%,并与其签订3年以下期限劳动合同的,3年内减征30%的企业所得税。三是对国有大中型企业改制安置本企业富余人员兴办的经济实体,3年内免征企业所得税。四是对下岗失业人中从事个体经营的,3年内免征相关税收和个体工商户注册登记费等几项收费。

4 进一步完善收入分配政策的几点建议

4.1 改革和完善税收制度,加强政府非税收管理,取缔各种非法收入首先,从改革和完善税收制度来看：一是完善个人所得税制度。建立综合与分类相结合的个人所得税制,对工薪所得、经营所得、劳务所得、财产租赁所得和财产转让所得按年综合征税,适用超额累进税率；对个人利息、股息、红利等其他所得,继续实行按次分类征税。二是进一步完善消费税制度,适当扩大征收范围,将未征收消费税的部分消费量较大、有一定营利水平、税基较宽的消费品和部分高档消费品以及对环境危害较大的产品纳入征税范围。三是从加强政府非税收管理,取缔各种非法收入来看：首先在清理整顿的基础上,取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目,合理控制行政事业性收费和政府性基金规模。其次是按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求,积极推进政府非税收入收缴管理制度改革,确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户,防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。

4.2 进一步完善分税制财政体制

一是按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则,进一步明确各级政府的财政支出责任。属于全国性和跨省的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的财政支出责任由中央承担,以提高工作效率、降低管理成本。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清责任,对跨地区公共产品和服务的财政支出责任,由中央与地方按照一定比例分别承担。二是在合理划分政府间支出责任的基础上,调整和完善以下财政管理体制,赋予地方各级政府相应的财权和财力。加快税费改革步伐,进一步完善地方税制结构,赋予地方政府适度的税收立法权。加强对各地完善以下财政体制的监督指导,收入划分、财力配置要向财政困难地区倾斜,向基层倾斜。要建立省以下财政体制评估体系,运用转移支付杠杆,督促各地尽快完善省以下财政管理体制,推动公共服务均等化的进程。鼓励有条件的省份实行“省管县”财政体制,积极稳妥地推进“乡财县管”改革试点,减少政府财政管理层次,节省成本、提高效率。三是完善转移支付制度,重点缓解县乡财政困难。根据政府间责任划分,清理和压缩现有专项转移支付项目,严格控制专项转移支付规模。根据宏观经济形式的变化,实行积极财政政策向中性（或稳健的）财政政策转向,逐步调减国债专项投资规模。按照“五个统筹”要求,专项转移支付重点向农村倾斜。进一步完善现行一般性转移支付的分配方法,引入激励约束机制,重点支持中西部地区和民族地区缓解财政困难,并向东北老工业基地和粮食主产区倾斜。研究建立地方政府支出绩效评价体系,确保财力性转移支付资金用于基础教育等基本公共服务领域。按照“明确责任、综合治理、激励约束、分类指导”的基本思路,有效缓解县乡财政困难,促进县乡经济和社会各项事业持续、快速、健康发展,推进解决“三农”问题。

4.3 继续推进公共财政改革

按照政府职能转变和建立公共财政体制的要求,进一步压缩竞争性和经营性领域的支出,逐步减少对竞争性领域投资的财政支出；逐步减少对经营服务类事业单位和准公益类事业单位,以及民间协会、学会、研究会等民间组织的财政拨款。通过调整压缩支出节约的经费,优先用于确保“三农”、公共卫生体系建设、就业和再就业、社会保障等重点支出需要,保障和服务各项改革与经济结构调整,促进国民经济持续快速健康协调发展和社会全面进步。与此同时,坚决制止兴办各种“形象工程”和“政绩工程”,取消各种不切实际的“达标升级”活动,避免财政支出无序扩张,努力提高财政资金使用效率。

4.4 统筹解决困难群众生活问题,防止城乡贫困群众继续扩大一是进一步加大扶贫工作力度,增加用于提高贫困人口素质和贫困地区科技水平方面的财政投入；同时,允许企业和个人捐赠的扶贫资金在所得税前扣除,广泛吸纳各类社会资金参与农村扶贫开发。二是逐步建立农业灾害补偿机制和市场风险补偿机制。按照WTO“绿箱”政策规定,对农民因灾害和市场风险造成的损失,政府提供适当补助。三是完善城镇社会保障制度,将城镇各类劳动者全部纳入社会保险覆盖范围,全面推进税务机关征收社会保险费和基本养老金社会化发展工作,积极稳妥地推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨,推进城镇职工基本医疗保险制度改革,并做好与下岗、失业等保障制度的衔接工作,加强城市居民最低生活保障力度,做到应保尽保。

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