民办高校分类管理的现状思考

曾祥志

［摘 要］营利性与非营利性不分已经成为我国民办教育发展的一个重大制度障碍,本文对民办高校分类管理的必要性和面临的困难进行分析,认为如果对相关法律政策进行修订完善,民办高校分类管理具有一定的可行性。

［关键词］民办高校；分类管理；非营利性；营利性

［中图分类号］G648.7［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）27-0028-02

世界上大多数国家的私立大学都有悠久的历史,也形成相对完备的管理体制与法律制度,一般私立大学按照营利性和非营利性划分为两类,不同性质的学校其宗旨、管理模式、收入分配、活动领域等有所不同。我国民办高校出现的时间比较短,相关的法律政策也不够完善。对于民办高校分类管理的问题,在讨论制定《民办教育促进法》时就已经有激烈争议,最终,为了吸引更多民间资金投资教育,政府立法规定民办学校举办者可以获得“合理回报”,但将民办学校定位为“非营利性组织”。这一政策体现了当时政府想用经济手段刺激多渠道投资教育的良苦用心,但这一自相矛盾的法律条款日渐显露出其弊端,成为制约民办高校发展的制度障碍。

1 分类管理的必要性

1.1 性质不明,监管困难

对于民办高校的性质,《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业,”国际上关于公益性非营利组织的法律法规都特别把“不以营利为目的”、“不可分配盈余”(哪怕是有限分配盈余)、投资者不可享有投入资源的所有权、不可分配解散清算后的剩余财产等当做非营利组织必须坚守的底线原则。而《民办教育促进法》规定民办学校的举办者在法律的范围内可以取得合理回报。其实用“合理回报”替代“利润”表达了法律和政策制定者一方面用经济的手段刺激多渠道教育投资,另一方面又要在形式上回避营利性的良苦用心,但却丝毫掩盖不了部分民办高校追求利润的本质。“非营利性”和“合理回报”,这一自相矛盾的法律设计造成政府很难对民办高校进行监管,其结果是很多民办高校既享受了公益事业诸如免税、政策优惠等好处,也获得了像企业一样，甚至比企业平均利润高得多的利润。“如果还不对营利性与非营利性民办高校做出区分,民办高校投资人追求超额利润的动机将对民办高校的公益性目标产生挤出效应,民办高校将在消耗大量公共资源(包括减免的税收等)前提下变成利益集团和私人投资者赚钱的工具。”

1.2 税收紊乱,公益受损

民办高校营利性与非营利性不分对税收的影响很大,《民办教育促进法》第４６条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”,但是,没有对民办学校应享受哪些具体的优惠进行解释。因为民办高校属于社会公益事业,民办高校一律享有国家的税收优惠政策,甚至是文化补习机构、职业培训机构和劳动就业培训机构等非学历的教育机构,同样享有国家的税收优惠政策。这些非学历的教育机构大多不符合非营利性组织的基本条件,这类学校资金投入不多却利用高额学费获得高额利润,同时,还和其他从事学历教育的民办高校同样享有国家的税收优惠政策,其严重后果是损害了社会公共利益,造成社会办学的不平等和社会分配的不平等。在国际上,从事学历教育私立大学大多是非营利性,从事职业培训教育的机构都是营利性的。

1.3 产权不明,投资受阻

我国《民办教育促进法》第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”民办学校只是一个法律意义上的实体,举办者并不享有学校产权,谁代表学校处理学校的财产则不明确,而我国当前民办高校接受捐资极少,多数是举办者投资办学。投资者没有财产所有权,这也是很多人不愿投资办学的原因。民办高校属于非营利组织,注册登记为“民办非企业单位”,这使得民办高校享受到了免税和政策优惠,但它同时也丧失了融资的渠道。《担保法》规定公益资产不得用于抵押贷款,由于民办学校被界定为“公益性”,担保就不能成立,学校就很难从银行获得贷款。因为民办高校不是公司法人,也不能直接通过公开发行股票和债券的方式在资本市场上融资,民办高校在没有大量捐赠和政府资助的情况下,既不能贷款也无法融资,因此民办高校财务窘迫的状况将会长期存在,从而制约了投资者的信心。这种现状致使很多投资者把注意力集中在短期利益上,限制了民办高校的发展,也违背了教育规律。

2 分类管理的面临问题

现在,越来越多研究者认为对民办高校进行分类管理,有助于理清民办学校的产权归属、税收优惠和合理回报等难题,进而有利于对民办高校进行有效的管理。不管从国际惯例还是从长远发展的角度来看,民办高校分类管理势在必行,但从我国当前的法律环境、制度环境分析,民办高校推进分类管理都有一定的难度。

2.1 法律制度障碍

民办学校推进分类管理,首先面临的是法律障碍,我国《教育法》第25条规定“任何组织和个人不得以赢利为目的举办学校及其他教育机构”,《民办教育促进法》第3条规定“民办教育事业属于公益性事业”。高校属于公益事业,不能赢利为目的,那么设置营利性民办高校无法可依。在我国,要突破办营利性学校教育的限制,就必须修改现行教育法律法规,而修改《教育法》需要全国人大全体会议审议通过,这个过程恐怕是相当漫长的。因此,短期内,设立营利性民办高校缺乏法律依据。

2.2 捐赠制度障碍

捐赠制度也是民办高校分类管理实施难的一个重要因素,在欧美等国,非营利性私立大学的资金大部分来自捐赠,主要除了宗教文化因素外,完善的法律制度是激发人们捐赠的一个重要原因。企业或个人在捐赠后可以得到许多实惠,包括享有大幅减免企业所得税、个人所得税、遗产税等优惠,以及对捐赠人合法权益的保护。政府制定了一整套的法律及配套措施,包括对社会捐赠的定位、保护、支持和鼓励。我国当前捐资办学为数很少,多数人是投资办学。主要原因是缺乏完善的法律和制度,我国虽有相关法律法规来规范社会捐赠,但对于个人或企业的捐赠行为税收优惠力度不大,且办理程序烦琐,税收减免政策的要求苛刻,如《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》要求：企业及个人必须通过非营利性社会团体或国家机关进行教育捐赠,直接向单位或个人捐赠不能享受减免税收的优惠。除此之外,教育捐赠财物被挪用、毁坏、侵占、贪污现象屡见不鲜。鼓励捐赠的制度不完善和捐赠财物管理不善导致全社会普遍缺乏捐赠热情,也是阻碍了我国教育捐赠的发展。

2.3 其他制度的缺失

首先,对于举办者的要求。在欧美等国,非营利性学校的举办者必须是教会、基金会、学校法人等公益慈善组织,办学投入与原始出资者相分离,保证了办学资金的公益性质。在我国,对非营利性学校举办者的身份没有足够的限制,因而不能从根本上排除非营利性民办教育办学资金的营利性。其次,财务监管制度。政府没有建立起适应非营利性民办学校特点的内部自律机制和财务管理制度,对民办学校的财务监督不到位导致实际上获取红利行为的存在。最后,管理体制。由于种种原因,法律规定的各种优惠措施没有落实为具体的政策和制度。

在这种情况下,要求民办学校在“营利性”和“非营利性”之间进行选择,根据相关调查结果表明,“那么绝大部分民办学校举办者将会陷入两难境地,”那么分类改革的试点只有两种可能,第一种可能是没有人参与选择；第二种可能是由于举办者觉得两种选择都不符合自己的愿望,于是选择终止办学,这将导致民办学校出现大面积的非正常倒闭,无论出现哪一种情形,对我国民办教育都将是一场严重的危机。

3 分类管理的可行性

实施分类管理试点也有一些有利条件,一是很多民办高校发展面临生源和财务困境,降低了民办高校举办者获利的预期,寻求转型成为他们的内在要求；二是许多地方政府在财政投入方面正在建立一些基本制度,在其他方面也积极制定优惠政策；三是少数地方已经开始探索实施“分类管理”,为试点的进一步开展积累了经验。

从我国实际出发,分类管理的重点应该是健全非营利性民办教育的管理法律制度。建议通过《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》的修订或《学校法》的制定，把学校分为营利性和非营利性两类进行立法,一方面肯定营利性民办学校的存在,另一方面严格非营利性民办学校的运作规程,明确地把两类民办高校的办学宗旨、管理模式、收入分配和活动领域分离,让办学者自愿选择,国家分别采取不同政策进行管理和鼓励。建议制定《教育捐赠法》,完善相关教育捐赠制度,最好能使捐赠者直接给民办高校捐赠,且对捐赠人给予税收优惠。

对于民办高校的性质,建议将非营利性民办高校登记为事业单位法人,将营利性民办高校登记为企业单位法人,以便确立各自的法律地为和应享受的优惠政策。对举办者投入学校的资产、国家投入的资产、学校接受社会及个人捐赠的资产和办学过程滚动的积累财产进行分类登记,分类会计核算,特别对滚动积累部分要全部用于教育教学活动,学校存续期间学校资产均属法人财产,而如果学校终止或举办者退出,其资产由教育部门负责移交给其他办学机构继续使用和管理。对于非营利性民办高校应优先支持并加大奖励力度,如设立专项资金、用地优惠、税收优惠等。

参考文献:

［1］石邦宏,王孙禺.民办高校营利性与非营利性的制度思考［J］.中国高等教育研究,2009(3).

［2］忻福良,陈洁.对民办学校实行分类管理的调研与思考［J］.教育发展研究,2009(18).