龙海市小型农田水利重点县项目建设管理的问题与对策

林明福

龙海市小型农田水利重点县项目建设管理的问题与对策

林明福

福建省龙海市水利电力工程技术队

小型农田水利重点县建设关系到农业生产、农民增收、农村发展，是一项惠民生、强基础、利长远的德政工程。该文介绍了龙海市实施小型农田水利重点县项目建设管理的做法与经验，并针对实施中存在的问题，提出完善对策与建议，为各地同类项目的建设管理提供参考。

小型农田水利重点县 建设管理 存在问题 对策措施 龙海市

1 龙海市小型农田水利重点县建设管理工作成效

龙海市位于福建省东南部的九龙江下游滨海平原， 2009年～2011年实施全国第一批小型农田水利重点县建设项目，共完成投资6253.34万元，其中中央资金2250万元，省级资金2330万元，本级财政配套资金1050万元，群众投工折资623.34万元。建设内容为：整治灌溉水渠工程 132处，水渠长度148.49km，建筑物66座；整治排水沟渠184.28km，配套改造排水涵闸9座；新建水窑34处，新增容积0.51万m3；塘坝整治加固27座，新增库容80.56万m3；新建水陂6座，埋设引水管道22km；新建泵站13座，改造20座，装机506kW；新建机电井32眼，装机98kW。

项目实施后，新增灌溉面积1853.33hm2，恢复有效灌溉面积3113.33hm2，改善灌溉面积3386.67hm2，新增节水灌溉面积1753.33hm2，其中新增高效节水灌溉面积820hm2，实现了从无到有的突破。全市13个项目乡镇23个标项的项目片主要农田水利实现基本农田“旱能灌、涝能排”，农业综合生产条件、生产能力和抗御自然灾害能力得到了明显的改善和提高，促进了农民从单纯小农种植转化为规模产业的市场经济种植结构调整；许多项目片实现耕作种植二季变三季的高效益经济作物轮作，年亩均增加收入万元以上，如隆教乡白塘村实施140hm2的喷灌工程后，解决了资源性缺水问题，农民从种植二季旱作物调整为种植三季经济作物，获得好收成，单就种植红萝卜这季，每年每亩可收获红萝卜7000kg，亩产值1.2万元左右；项目区红萝卜总产量约1500万kg，总产值3600多万元，农民尝到了甜头。据不完全统计，全市项目区内年新增经济作物产值12883万元，受益区农民年人均增加收入858元，不但解决了缺水问题、用水纠纷和排涝问题，而且促进了新农村建设，改善和提高乡村生产生活环境与幸福指数，社会、经济、生态效益凸显。主要做法是：

1.1 建立政府推动机制，高标准打造精品工程

一是高层次的推动。龙海市委、市政府高度重视小农水项目工程建设，以龙政综[2009]182号文件成立了以分管副市长为组长的小农水重点县建设领导小组，下设办公室；明确乡镇政府为项目法人单位，采取以乡镇为单元集中建设管理。同时市政府还出台了《龙海市小型农田水利重点县建设项目管理意见》等10个相关小农水建设管理配套文件，为小农水项目建设提供可循的依据。市人大、政协发挥职能作用，积极督导小农水建设现场，提出许多富有针对性、建设性的合理化建议与意见。市五套班子成员主要领导多次深入施工一线检查、指导、现场办公，及时解决协调工程建设中遇到的困难和问题，为顺利推进工程实施提供有力的组织保障。

二是部门联动监管。水利部门在严格按照工程基建程序的基础上，严把工程实施方案的合理性、建设内容的可操作性、施工规格质量的合规性、施工节点控制的时效性和财务报账的真实性；依托基层水管站的技术力量，做到每个标项有2～3个水利工作人员跟班作业，确保工程建设管理落实到位。市财政部门负责把好资金管理关，实行“先看现场，后报销”的县级报账支付制度，对建设内容不一致或签证手续不完整的坚决不予报销，同时按工程时序进度情况及时调度资金适时到位，确保工程建设进度资金需要，推动工程进程。市审计、纪检监察、检察、宣传、农综开发办等部门也积极介入，深入工地，检查基建手续、审核财务、加大宣传、整合资金等，充分发挥各自的行业监管优势，确保项目建设规范运作。

三是强化绩效考核。市水利局、财政局和质监部门按年度实施方案，一方面组织对全市23个标项的施工单位的项目部机构组建、施工组织设计、持证上岗、施工质量、施工进度、安全管理、保障措施和检测手段以及对监理单位的现场从业人员在岗持证情况、监理规划、监理细则、监理日记、监理月报等方面的工作进行检查考核；另一方面，组织对业主法人单位的前期工作及项目管理、协调处置施工道路、青苗赔偿、施工用地、弃土堆放点等施工环境等情况进行考核。通过绩效考评，切实强化对施工企业、监理人员的规范化管理，增强了乡镇政府作为项目法人的责任感和压力感。其次是充分运用当地村组和技术能人的作用，参与工程建设的管理；坚持“先建机制，后建工程”的做法，让建后工程承包经营管理者提前直接参与工程全过程质量管理，确保各项技术工作落实到工程建设的施工工序、建设环节，保障了工程质量，扎实推进工程建设进度，努力打造“放心工程”和“民生工程”。

四是坚持精品理念。要高标准打造小农水建设精品工程，首先必须从科学规划、合理布局抓起。龙海市为使项目规划科学合理，达到投资效益最大化，挖掘工程投入产出的潜力，突出解决农民急办的问题，在遵循《龙海市2009-2020年农田水利规划》的基础上，深入实地调查研究，广泛听取当地农民的意见和建议，并经专题研讨、论证优化设计工程内容，筛选项目规模，在工程布局上，统筹兼顾，突出集中投入，连片建设，整体推进，形成规模效应，同时把小农水建设与新农村建设有机结合起来。在水资源缺乏地区发展喷灌、管灌，如在缺水地区的隆教乡、港尾镇分别建设200余hm2喷灌和133.3hm2管灌；在丘陵山区采取宜引就引、宜井则井、宜渠则渠、高水高用、低水低用，如在石码镇实施56.67hm2山地水利雨水积蓄工程，既是节水灌溉工程，也成为一个水景观；在水源丰富的平原地区，如在榜山镇实施192hm2的高标准农田渠系排灌系统，结合高效节水灌溉设施建设，使田成方、渠相连、路相通，解决了排灌自如问题，深受群众欢迎。

1.2 建立项目投入机制，推动小农水重点县建设步伐

一是相继出台了《龙海市财政支农资金管理办法》、《龙海市财政支农资金县级报账制度管理办法（试行）》、《龙海市财政支农资金绩效评价实施办法（试行）》、《龙海市财政支农项目建设与管理暂行办法》和《龙海市财政支农资金项目管理部门职责》等，规范项目建设资金管理和建立政府监管制度；在小农水工程建设中，严格遵照和执行财政支农资金的县级报账制程序，确保工程安全、资金安全、干部安全。二是落实本级财政投入，三年共配套资金1050万元。三是在整合涉水支农资金的农业综合开发、土地整理项目和“一事一议”财政奖补项目时，以《规划》为依据，以小农水建设资金为引导，以重点县建设为平台，以提高资金使用效益为目标，按照“渠道不乱，用途不变，优势互补，各记其功，形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，三年共整合各涉水项目建设资金6978.86万元，其中把“一事一议”财政奖补资金集中捆绑在河道清淤疏浚整治项目上，把农综项目整合在小农水项目片区的路相通、渠相连等田间灌渠项目上，使小农水项目集中资金建设水源工程和田间末级渠系，取得显著效果。

1.3 建立建后管理机制，保障工程效益持久发挥

为规范农田水利建后管理机制，强化农民参与建后管理，巩固建设成果。龙海市出台了《龙海市农田水利设施管护办法（试行）》，小农水重点县建设新增组建67个农民用水户协会，并制定了协会章程和各项管理制度，把工程建后管护，作为工程验收的必须条件之一来落实。目前，全市采用的管理方式多样，总体是采取县级督导、乡镇指导、协会管理的模式；以协会为管护主体，以水源工程分类为农户承包经营管理的办法，如隆教乡试行“协会加农户”承包管护；紫云山片山地水利，以果蔬专业合作社管理农户承包管护；榜山镇试行“以高优农业种植大户连片承包经营公司加农户”管护；九湖镇水源工程是机电井灌，采取管护的办法是协会与农户签定协议，分户移交管理，用电度决算的管理模式；全市有204个行政村建立灌排渠承包管护的机制，从而建立灌排渠长效管理机制，形成了以用水户协会管护为主、水利部门指导为辅的管护机制，确保工程建得成、管得住、长受益。

2 存在问题

2.1 前期工作时间短，不满足基建程序要求，导致工程“先天不足”

一是年度项目资金规模下达时间迟，引发年度实施方案编制时间短，省里要求各项目县编报时间仅为30～40天，如2009年，省里下达时间是9月30日，要求上报时间是11月1日，实施方案批复时间为12月25日。由于下达时间滞后，加上前期工作经费有限，设计单位为了赶时间，勘察、测量、规划、设计等前期技术工作不能完全做到位，工程基础资料不足，编制出来的年度实施方案粗放，如渠系工程没有提供纵断面图，横断面图没有标注控制高程，提供的设计依据不可靠，致使设计与实际存在脱节，有的甚至无法实施。

二是前期工作程序过于繁琐，年度实施方案批复后，紧接着是施工图设计、施工图中介审查、中介编制预算、预算财政审核、招标代理，且每个工作程序皆要步步招标或比选，最后才进入招投标程序。这一前期工作最快也要耗时3～4个月，费钱、费时、耗力、又费神。

三是设计深度不够。由于设计单位派出的设计人员，多为刚出校门的年轻人，缺少工作经验，虽有理论基础，但缺乏实践，加上没有严格审核把关，交出的年度实施方案漏洞百出，工程规模确定依据不足，深度达不到要求，如山塘加固项目，为了省事仅列清淤项目，没有对三大建筑物进行加固；块石护坡没有设计襟脚；混凝土工程没有设计伸缩缝；渠道断面设计附图不全；图纸绘制、尺寸标注及说明不符合有关要求；图标签字不完整；设计工程等级标准与其规模、所处位置严重不符，设计可操作性差，导致工程建设内容、数量、结构形式、规模尺寸等设计变更较多，变更报批手续不及时、不完善。

2.2 项目建设管理费用低

财政部、水利部（财农[2009]335号）第八条规定，项目管理费从中央和省级财政投资总和的1% 比例提取，主要用于中介机构的服务支出，不足部分由项目县自筹解决。如果按照市场价格处置，该提取的管理费尚不足以支付施工场地征用费、赔青及弃土堆放点征用费等，所以甲方的现场施工补贴，工作人员交通费用、会议费无从支出，导致工作人员积极性不高，现场建设环境处置无力，直接影响到工程进度，不仅给建设管理单位正常的管理工作造成了很大的困难，而且给工程建设质量也带来了不利影响。

2.3 建设工期短，施工质量难以保证

一是省厅要求当年项目，隔年7月就要完成（包括完工验收），就龙海而言，小农水建设工期为4个月，由于受项目下达时间滞后影响，实施方案省里批复时间多在11～12月份，真正开标时间多在隔年的3月，那么最快动工时间也就是在4月份，实际建设期要在8月底完成，9月份验收；期间正逢雨季，实际施工时间是100天左右。二是施工企业由于赶工期，有些工序难以按常规操作，偷工减料时有发生，施工随意性大，如：灌排渠护砌，把设计现场浇筑混凝土，改为混凝土预制块护坡；有的混凝土养护时间低于标准龄期，强度达不到设计要求；有的浆砌石结构，把块石改成片石，砌筑质量低，勾缝不规范等影响工程质量。

2.4 小农水重点县实施年限短，补助标准偏低

一是“两工”制度取消后，“一事一议”政策难落实，存在“事难议、议难决、决难行”的窘境，新的投入主体没有落实到位，巨大的投入缺口尚未有效弥补。近年来，虽然各地大幅度增加财政投入，但规模太小，小农水重点县的实施年限太短。就龙海而言，2009～2020年农田水利建设总体规划需投资6.02亿元，而目前小农水重点县三年的建设完成投资6253.34万元，仅占总体规划的10% 左右，若按当前的投资强度，要全面完成总规划任务，至少需要30年时间。二是三年的小农水建设项目，国家补助仅占34.2%，补助标准偏低。三是水利定额比其它工程系列的定额低，跟不上市场经济发展步伐，加上原材料价格及人工费不断上升，工程的实际造价大幅度提高，出现了许多施工企业亏损的现象。

2.5 项目建设范围窄，建设内容不适应农田水利的发展

小农水建设内容应包括渠、沟、田、林、路综合配套，对平原地区来看，水系发育，沟港密布，在解决水源工程和田间灌溉系统外，排水是一个主要问题，而小农水仅规定流量在1m3/s以下，没有从实际出发，把河道清淤疏浚排除在外，这不适应农田水利发展的需要。

2.6 涉水项目仅靠水利部门整合资金难度较大

目前，涉及农田水利建设投入的部门有7个，各部门的建设目的和思路，工程侧重不同，项目下达实施时间又不一致，仅靠水利部门整合涉水资金难度较大。

2.7 工程建后产权归属不明晰，管护责任没有完全落实到位

为巩固小农水建后成果，确保每个项目能做到建得起，管得好，能发展，长受益。产权归属尤为重要，谁拥有工程产权，谁就应承担管护责任。由于产权归属不明晰，维修养护责任和经费投入主体界定不清，出现管护责任依赖农民用水户协会承担工程建后管理职能，而农民用水户协会收入不稳定、经费缺乏、办公无场所、工资无保障、人员不稳定，导致工作不积极、管理不到位，建后管理“有名无实”，严重影响了工程的良性运行。

此外还存在的问题有：施工企业、监理单位挂靠资质，现场从业人员没有到位的现象突出；绩效考评流于形式，有待加强。

3 对策与建议

3.1 工程设计和施工应提早介入

项目建设单位在未接到编报年度实施方案之前，应提前做好设计单位的招标工作，提前做好项目区的勘察、测量等基础资料的收集及实施方案的编制等各项准备工作，一旦投资规模下达，经过适当修订，就可按时编制上报，这样可赢得设计时间，提高设计深度，增强设计的可靠性和可操作性，减少工程变更，提高工效。同时业主也可提前做好施工道路、青苗赔偿、工程用地拆迁、群众投工投劳组织等各项开工前的准备工作，为项目顺利实施创造条件。

3.2 适当提高工程建设费用计提比例

工程建设管理费，应根据工程规模、施工环境条件，山区与平原区域特点和工程复杂程度等因素，综合制定一个合理的取费区域幅度，供实际操作中，按规定选取合适的费率。适当对现场施工管理人员进行补贴，调动现场施工管理人员的工作积极性，可提高工程的进度和质量管理。

3.3 严格把好设计质量关

首先，业主要把建设意图进行交底，设计单位一方面要派出精干的业务骨干带班，在摸清工程基础资料的同时，要加以分析和论证，精心设计，提供优质、精致的设计文书，并在实施中加强现场技术交底、技术指导；另一方面，在建设工期计划、概算等方面，尽量结合实际，把项目设计内容细化，做深、做细、规范设计，避免过多工程变更设计，从源头抓好工程质量。

3.4 加强监管，确保工程进度和质量

一要对工程施工全过程进行全方位监管，定期不定期进行现场督察，发现问题立即通知并落实整改。二要为施工企业提供技术支持和服务，帮助做好“三控”，推行新工艺、新技术、新材料，提高项目施工的进度和质量。三要引进竞争激励机制，在标项之间开展观摩评比活动，对评比好的企业给予奖励，激发工作热情，相互间取长补短，相互促进。四要在乡村组、水利、协管员、承包者现场管理到位的情况下，充分发挥监理的作用，落实好监理应尽职责，协同部门齐抓共管，在确保质量前提下，加快施工进度。五要加强建设市场规范化管理，清理整顿不符合规范的施工企业和监理单位，实行“押证上岗”制度，强制现场从业人员到岗到位、尽职尽责；同时要对监理从业人员加强监管，避免监理与施工企业合作化。

3.5 加大小农水建设的投入，适当延长建设年限

当前，农田水利建设因历史欠账较多，基础薄弱、工程标准低、配套差、老化失修严重，而且点多、面广、量大，需要投资多，所以要贯彻落实2011年中央一号文件精神，加大农田水利建设的投入，比照土地整理项目和“村村通”工程的做法，提高小农水建设补助标准。在加大投入的同时，建议小农水重点县项目建设再延续若干年，基本实现全县达到总规要求。同时适当延长建设施工期限，以确保工程建设质量。

3.6 创新绩效考评方式，加大督导检查

实行边实施、边检查、边考评，分阶段打分，及时发现问题，改进工作；督促施工企业倒排工期，落实保障措施，精心施工，按时保质保量完成每个阶段的建设任务。

3.7 几点建议

3.7.1加快小农水立法进程。建议政府加快农田水利立法进程，尽快确立“政府主导、农民参与、社会支持”的农田水利工作方针；明确小农水建设管理体制和机制，确立中央与地方以及有关部门的事权划分和受益区农户及涉农公司在小农水建设管理中的法律地位和义务，明确小水源、小泵站、干支渠网以及田间水利建设管理的主体责任，遵循“一事一议”，鼓励农民为了农业生产而自发合作，有力出力，有钱出钱；从而建立良性投入机制和长效管护机制，形成全社会重视和参与小农水建设管理的强大合力。

3.7.2小农水工程内容要拓宽。鉴于建设高标准农田排灌体系需要许多配套设施同步实施，建议将3333.33hm3以下灌溉渠系工程及配套建筑物、田间输水管道、机耕路、生产桥以及农村河塘清淤整治等沟、渠、田、林、路综合配套设施列入小农水建设范畴，以利于成片规划、成片建设、综合治理、发挥效益。

3.7.3从源头整合涉水资金归口管理。目前涉及农田水利建设投入的有发改、水利、财政、国土、农业、农发、扶贫等部门，建议国家出台政策建立涉水资金（包括国家对农民的各项补贴）归口统一管理机制，从源头整合涉水资金归口水利部门管理使用。以利集中投入、集中建设、逐片推进，使小农水建设基本实现“旱能灌、涝能排”，最终实现“建一片、成一片、发挥一片效益”的目的。

3.7.4出台工程建后管理强制性条文

一要建立考核划拨经费扶持制度，定额划拨协会日常工作经费和安排一定资金，作为农民用水协会办公场所建设的专用经费，支持农民用水协会能正常运转，健康发展，使农民用水协会真正做到有人员、有办公场所、有工作制度、有办公经费、有考核机制，能长久运作。

二要出台农田水利管理规定，明确“先建机制，后建工程”的机制；明确村村建立农民用水户协会的强制性条文；明确小农水工程的运行维护经费财政补贴标准，直补农田水利的运行管理部门；明确小农水工程享受其它部门的惠农政策，应对农民的农业水费给予财政惠农补贴或全部由当地财政全额直补，解决农业工程水费难征收、不到位的问题，养活水利人和反哺工程建设，保障水工程良性运行，达到促进节约用水、延长工程寿命的目的，同时也可以降低农民的水费支出，减轻农民负担；明确农民用水协会工作人员的误工补贴费等一系列激励机制和保障机制，强化对建后管理工作的监管和指导，加大宣传，提高农民民主自治意识；组织培训，提高管护水平，使建后的工程长久发挥效益。

三要选好配好用好农村“八大员”中的农民水利技术员，落实配套每村一员，充当农民用水协会的技术负责人，充实协会的技术力量，并且要归口管理，由水利部门负责选聘、培训、管理、考核和津贴发放。

四要加快推进小型水利工程产权制度改革，以承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，实行市场化运作，着力推进产权制度改革和以农民用水协会参与灌溉管理为重点的管理制度和运行管理体制改革。

[1] 财政部,水利部.关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见[J]. 中国水利, 2009（13）.

[2] 财政部,水利部.关于中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法（财农2009]335号）.

[3] 陈雷. 加强小型农田水利重点县建设 进一步夯实农业增产农民增收基础[J]. 中国水利, 2011（22）:1-3.

[4] 王冠军. 新时期我国农田水利存在问题及发展对策[J].中国水利, 2010（5）: 10-15.

[5] 龙海市实施小农水重点县建设管理工作总结[R]. 2012.

[6] 李艺珍. 河南省小农水重点县工程建设管理存在问题及对策[J].中国水利, 2012（9）:42-44.