大别山国家战略猜想

■徐浩程 张欣怡

大别山正迈向一个国家想象的时代。

源头来自一年前。2011年11月，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》发布，大别山以一个区域整体跻身11个连片特困地区之中。作为今后10年国家扶贫开发的主战场之一，据称，将与其他10个地区一道，获得特殊支持。久旱逢甘霖，大别山开始升温。

在随后的2012年“两会”上，大别山概念持续发酵。安徽、湖北、河南三省全国政协委员联名提案，呼吁将“大别山区振兴”上升为国家战略。

如果没有此后不久出台的《陕甘宁革命老区振兴规划》，以及《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，也许此次提案将与此前6次一样，并不会引起太多的波澜。

但陕甘宁与赣南两个革命老区振兴规划的出台，向同为革命老区的大别山释放出的信号令人振奋。“大别山区振兴”也开始不仅限于政协的呼吁，三省更多部门开始介入发力。

如果想象成真，从国家视角来再发现、再审视大别山，将一扫这片区域被边缘化的阴影，并获得更多的政策红利。

但从另一方面来看，作为江淮分水岭的大别山，面临着环境保护、山区特色等诸多限制，其振兴之路注定不能复制过去的模式，也就注定需要经历坎坷，摸着石头过河。

在环境与发展、限制与振兴之间，大别山如何掌握其平衡度？如何定位？又将给我们呈现一个怎样的未来？

大别山在哪里？

大别山的国家想象源于它的贫穷。

在11个连片特困地区中，大别山是仅次于秦岭大巴山区的第二大贫困区。2012年“两会”前夕，大别山区涉及的43个县市区中，有28个县市区的政协对其经济发展进行了专题调研。

调研结果显示，28个县市区中，有国家贫困县18个（其中湖北7个、河南5个、安徽6个），省级贫困县3个（其中湖北1个、河南2个），贫困县比例达75%，各县市区在所属各省经济社会发展排位多居下游。

具体数据更令人震惊。

2008年，28个县市区人均GDP为10374元，是全国人均22640元的46.19%；农民人均纯收入3795元，为全国平均水平4761元的79.7%；城镇居民人均可支配收入10146元，为全国平均水平15781元的64.29%。

此外，28个县市区地方财政一般预算收入总计为58亿元，平均一个县只有2亿余元，并且一般预算收入中税收收入比重较小，非税收入比重较大；人均财政收入与各省、全国平均水平有较大差距，基本都属“要饭财政”，地方债务包袱沉重。据不完全统计，28个县共负债近140亿元之多。

大别山，中部的“洼地”，几乎成了贫困与落后的代名词。

“这是多种原因，长期形成的。”湖北省社科院经济所所长龚益鸣告诉《决策》。

在革命战争时期，大别山为中国革命作出了其他地方难以替代的贡献、特殊的贡献。仅湖北大悟一个县，就牺牲了六七万的烈士。

战争给大别山带来的创伤至今难以愈合，加上经济投入不足、资源禀赋较差、交通闭塞、产业结构单一等因素，大别山社会经济发展远远落后于全国和各省平均水平。

而随着非均衡发展理念成为一段时期的普遍选择后，发展缓慢的大别山逐步在各省被边缘化。

仅就湖北而言，“湖北主要经济战略以及大的工业项目均布局在宜昌、襄阳、武汉‘小金三角’一带，大别山等地基本没有配置像样的厂矿企业。即便这些地区有一些矿产资源，也被限制开发，效果并不好。”龚益鸣称。

从全国来看，湖北的武汉都市圈、安徽的皖江城市带、河南的中原城市群在各省力推下，相继上升为国家战略。即便是中部新一轮力推的区域战略中，“中三角”也已经由江西、湖北、湖南三省省长签定合作协议，推进的力度与态势明显优于“大别山振兴”。

被边缘化的大别山，逐步在区域发展中迷失。

“三省看待大别山的视角逐步形成了两种，一种是这片地区是贫困区，需要的是扶贫开发，而不是从区域发展的角度来考虑它，第二种是大别山是三省其他经济区的附属区域。”安徽省经济研究院区域所所长徐振宇告诉《决策》。

被区域战略忽略的大别山，无法从区域全局的高度去思考大别山的产业定位、城镇体系与分工协作，而成为碎片化的贫困县与扶贫点。这又进一步导致了大别山的“塌陷”。大别山在哪里，成为一个问题。?

如何去想象？

2012年7月，由安徽省发改委、省扶贫办牵头编制的《安徽省大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》通过专家论证。在吸收论证意见，做进一步修改完善后，规划将按有关程序上报国家。

“整个规划的基本思路就是区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展。”全程参与规划编制的徐振宇如此告诉《决策》。也即是说，规划已经不仅仅是大别山的扶贫规划，而是从区域发展的视角来再认识大别山。

据称，这份规划将与湖北、河南两省的大别山区区域发展与扶贫攻坚规划一起组成国家大别山发展规划，上升为国家战略。

而在三省政协提案——《加大政策扶持力度，促进大别山区振兴发展的建议》，成为全国政协重点提案后，今年5月，全国政协重点提案调研组赴大别山区调研。

与此同时，安徽、河南、湖北三省发改委等部门也在积极争取国家出台“大别山振兴”规划。

对照组采用小骨窗血肿清除术：通过头颅CT对血肿进行定位，选择距离血肿最近的位置做6 cm左右的切口，钻孔扩大成3 cm左右直径的小骨窗，然后将硬脑膜仔细切开，在显微镜下将大脑皮质切开后吸出血肿，止血效果满意后关闭颅脑并放置引流管。

大别山上升为国家战略似乎已经箭在弦上，从区域视角审视大别山也渐成共识。

那么，应该如何去想象大别山的国家区域战略？其中又有多少想象空间呢？

湖北早在一年多前，就给出了自己的答案——大别山革命老区经济社会发展试验区。

2010年底，李鸿忠就任湖北省委书记后即前往湖北大别山区调研。在算了大别山的“四笔帐”：历史帐、感情帐、政治帐、发展帐后，李鸿忠提出要“建立一个经济社会发展综合性的试验区，它涉及到经济、产业、交通基础设施，更涉及到社会管理、公共服务、民生、综合统筹等方面。”

大别山上升为国家战略似乎已经箭在弦上，从区域视角审视大别山也渐成共识。

次年2月，湖北启动大别山革命老区经济社会发展试验区建设。在李鸿忠看来，“这个试验区，我们不是叫经济特区，不是叫新农村建设试验区，而是叫经济社会发展试验区，是综合的，不是单一的、某个方面的。”

而试验区最终的目的是上升为国家战略。李鸿忠坦言：“如果鄂豫皖三省最后形成一个大别山革命老区经济社会发展试验区，进入国家‘十二五’规划的大盘子，这就是很重要的一步。这样我们就抓住了机遇，下一步就要求我们乘势而上。”

安徽提出的则是设立大别山生态文明示范区。

“从大别山地区的生态特点、地域特点和发展状况来看，我们觉得将其定位于‘生态文明示范区’比较适合。”全国政协委员、九三学社中央常委、安徽省政协副主委赵韩称。

生态文明示范区就是要给予大别山生态地区类似“三江源”地区的政策支持、给予该地区生态环境资源产业化先行试验政策，支持把大别山打造为华东地区一流的生态休闲度假旅游目的地、长三角地区优质有机农产品和经济作物的生产基地等。

从各自的角度，三省乃至大别山各市都在想象着各自的发展蓝图。那么，从国家层面来考虑呢？

大别山虽然地缘相近、文化相亲，但与中部一样，在短时间内很难形成一个一体化的经济区域，还是需要各省分兵突围。那么，大别山的国家想象空间，也就不应该拘泥于生态或者是经济等单一方面，而应该是在一个更大的范围内，将大别山各地的诉求纳入其中。

如此，《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》也许可以给大别山一点启示，成为大别山想象的范本。

据不完全统计，在《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》中，出现了 9 个“试点”、5 个“试行”、4 个“探索”、2个“试验区”、4 个“示范区”、13 个“重要基地”和30个“重大项目”，并有5个“扶持”、7 个“补偿”、9 个“补贴”、11个“优惠”和128个“支持”。

也就是说，《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》实施后，赣南等原中央苏区将根据各自的特点，在众多支持政策中，选择适合自己区域的重点。

振兴系之于何？

不管如何想象，大别山注定要带着镣铐跳舞。

由于是江淮分水岭，大别山大部分地区属于国家限制开发区和禁止开发区。以湖北黄冈为例，因为生态环境、水土保持等因素，限制工业发展的区域，占整个黄冈可供用地面积的约1/3。

这不仅限制了这些区域的工业选择，即便是已发展起来的优势产业，也面临工业用地缺乏的限制。据一份黄冈市国土资源局资料显示，黄冈市每年获批的工业用地不到1万亩，而经初步预测，该市建设用地年均需求量至少在3万亩以上，缺口达到2/3。

大别山地区的生态特点、地域特点和发展状况来看，将其定位于“生态文明示范区”比较适合。图为游客在安徽大别山林的天堂寨景区观赏美景。

主体功能区背景下的大别山，亟待新的发展智慧和崛起新模式。

“限制开发或者禁止开发，限制、禁止的是产业，并没有说限制人的发展。”安徽省人民政府参事程必定告诉《决策》，“大别山的振兴，第一个要生态振兴，要从生态入手，进一步发挥它的功能，使它不可替代的功能最大化，而不是从传统意义上的经济学观念来认识这个问题。”

这与湖北省社科院副院长秦尊文的观点不谋而合。

“出于生态环境的考虑，大别山区域大量的地区属于限制开发区域。”秦尊文告诉《决策》，“大别山区域的发展不能走传统工业化的老路，而要走生态经济模式。”

基于此，农业产业化和旅游两大生态经济产业，被定位为湖北大别山试验区的战略主打产业。“试验区的发展，首先还是要在农业上做文章。”谈及试验区的产业重心，大别山试验区办公室常务副主任方荣称。

不过在安徽农业大学副校长马传喜看来，农业产业化的发展也并非是件易事。

安徽农业大学28年来一直通过农业科技支持大别山建设。通过这么多年的实践，马传喜看到，“大别山农产品虽然有生态的优势，但是没有品牌的支持、没有大型的农产品市场与基地，其农产品还是处于低端，很难有较大的经济附加价值。”

此外，“在贫困地区发展，工业基础是一个方面，人的发展才是最根本的。”徐振宇认为大别山振兴的突破点除了着眼于工业或者其他经济上，更应该着眼于大别山人的发展。

“大别山区人口密度比较大，几乎每个县都有几十万上百万的人口。如果人的素质不能提高，即便工业化、城镇化推进到这些地区，这些地方的居民要成功转化为城镇居民也非常困难。”徐振宇告诉《决策》。

农业、旅游业、人，大别山振兴所系显然不会有传统工业化老路来得那么快，“不可能吹糠见米、立竿见影，也不是简单地补发展的课”。因此，上升为国家战略，从国家层面对整个大别山进行谋划、给予支持，也就显得更加迫切了。