完善失业保险的促进就业功能

周娟

西方国家关于“就业是最好的保障”和“从福利到工作”等理念的提出，把失业保险当成社会福利转变，使失业保险不仅被看作是保障措施，同时也作为促进就业的手段之一。我国的许多学者支持失业保险发挥促进就业的作用，并做了诸多研究。研究发现，我国的失业保险制度目前主要以事后救济为主，注重失业保险保障失业人员基本生活的功能，对失业保险促进就业的关注与投入比重偏小。对此，多数学者都从社会保障的角度寻找解决方法。本文拟从古典经济学的失业理论入手，结合目前我国在失业保险促进就业方面的问题，提出相应的政策建议。

一、失业的现状

失业，是市场经济中存在的一种常见现象，正因为如此，才有了失业保险制度。失业保险制度是指对非因本人意愿中断就业而失去经济来源的劳动者，按法定时限和标准给予其物质援助和就业服务的社会保险项目。目前，我国的失业人口不断增长，从2007-2011年 《中国劳动和社会保障事业发展年度统计公报》公布的数据来看，我国城镇登记的失业人数分别为 830万、886万、921万、908万、922万；城镇登记失业率均超过4%以上。由于登记失业率远低于实际失业率的客观情况存在，据国内相关机构和世界银行的专家估计，我国城市实际失业率大约在8%-10%之间。这说明，我国的就业形势仍然十分严峻。特别是大学生、农民工的就业问题更加突出。在这种背景下，失业保险在保障失业人员基本生计问题的同时，如何最大幅度地促进就业功能,成为失业保险制度面临的重要挑战，也是失业保障制度今后的发展方向。

二、我国失业保险促进就业中的问题

（一）失业保险鼓励失业人员促进就业内容偏少

我国现行《失业保险条例》中体现“促进就业”方面的条款主要有第一条和第十条。第一条规定：“该条例的目的是为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。”第十条规定：“失业保险基金的支出范围，其中包括失业人员在领取失业保险金期间接受职业培训和职业介绍的补贴和失业保险有关的其他费用。”从以上规定看，我国失业保障的服务对象是领取失业保险金期间的失业人员，促进就业的项目仅仅局限于职业培训和职业介绍的补贴等。很明显，就促进就业的政策面来说，上述规定在内容与范围上都是不足的。如果一项制度的推行在政策方面就不完善的话，执行下去的效果也会不尽如人意。这种情形如果持续下去，会影响失业保险促进就业功能的稳定发挥，也会加大相关部门的管理难度。

（二）具体制度设计不利于促进就业

具体制度设计不合理会影响到失业人员的再就业，如在信息制度方面，《失业保险条例》对就业信息的具体内容规定很少，也不是特别具体。从失业保险金领取时段的长短设计看，我们的规定是最长时间不超过24个月。而世界上其他国家规定的最长领取时间一般只有8-36周。中国失业保险金最长24个月的支付期限，直接影响了失业人员再就业的积极性。领取太长，不仅会造成失业保险基金的压力，而且会导致失业人员陷入“失业陷阱”现象，使其今后很难适应激烈的社会竞争。

（三）缺乏对求职者的激励措施

《失业保险条例》最明显的不足是对失业人员的激励措施较少。从失业保险实施的情况来看，政府所做的仅仅是为失业人员提供就业信息指导、职业培训等，并且在这几个项目当中，效果也不明显。由于政府提供的信息不全面、不及时，很大一部分失业人员再找工作主要是靠自己的亲戚、朋友介绍；在职业培训方面，许多政府部门建立的培训场所几乎没有培训项目，培训成效不大。

当然，要成功激励失业人员再就业，仅仅靠提供信息和职业培训是不够的。在加拿大，为了鼓励失业人员再就业，政府会对雇主进行奖励，发放“试工补贴”给雇主，以激励雇主对失业人员的雇佣行为；在韩国，对提前就业者（一般是领取失业金30天以内的失业人员），政府会给予1/3剩余时间的失业金予以鼓励；英国从1996年开始对失业保险制度进行调整。最值得一提的是，英国将以前的失业保险转变成求职津贴，失业人员如果提前找到了工作，可以一次性领取剩余的津贴，这样就能很好地鼓励失业人员尽快找到工作，降低失业率。因此，我国不仅要把现行条例规定的内容执行到位，而且要考虑到失业人员在找工作时产生的交通费用、住宿费等的补贴，甚至对积极参加职业培训、提前找到工作者进行奖励，真正从政策上和资金上给予失业人员实实在在的帮助。

（四）不合理的巨额失业保险基金结余

《失业保险条例》实施以来，失业保险基金的结余一直增加，到2010年底，失业保险基金累计结余已达到1749亿元。从2001年到2010年短短10年时间内，基金结余增长了773.2%。从表1可以看出，每年滚存结余保持着高增长的现象。特别是从2005年到2008年这4年时间间增长比率都超过了33%，2006年更是达到了39.7%。但是，促进就业方面的支出至2010年，只占基金结余的10%左右。而德国失业保险基金支出中的40%都用在积极促进就业方面的工作；法国、韩国分别将失业保险基金的50%和60%用于再就业方面。如果中国失业保险制度的功能定位还是保障基本生活，其促进就业的功能仅仅维持在职业培训和职业介绍的补贴方面，就会造成我国失业保险在维持生计方面的功能对失业保险资源的不合理过度占用，加剧促进就业功能的弱化，使失业保险跟不上市场机制的步伐。

表1 2001-2010年全国失业保险基金结余和增长比

三、基于古典学派失业理论对失业保险促进就业的建议

（一）贝弗里奇曲线——增加促进就业内容：扩大岗位数量

贝弗里奇曲线是英国经济学家贝弗里奇在《一个自由社会中的充分就业》中提出的有关失业的理论。贝弗里奇曲线是反映劳动力市场中失业率与岗位空缺率之间存在着负相关关系的曲线。通过贝弗里奇曲线，我们可以从失业率与岗位空缺率之间的稳定关系推测出降低失业率的关键是创造更多的岗位。反映在改善失业保险方面，失业保险制度可以鼓励政府、企业、甚至个人去创造更多的岗位。具体的做法是：政府积极发展宏观经济，在发展经济的同时，重点鼓励第三产业的发展，拉动更多的就业；鼓励企业扩大再生产规模；鼓励个人创业，为失业人员创造更多的就业机会。

（二）工作搜寻理论——完善制度设计：就业信息制度

失业人员想再就业，除了要有就业意愿、就业能力外，还需要及时和与之匹配的就业信息。相应地，有空缺职位的雇主方也存在着找到一个合适的人员。因此，在求职者和雇主之间存在着相互搜寻的过程，需求双方对彼此的信息需要考虑和评估，在这个过程中产生的成本就是搜寻成本。依据此工作搜寻理论，失业保险在促进就业方面应该完善的方面是为失业人员提供及时、全面的就业信息。具体的做法是：政府可以将就业信息作为一件公益性的公共产品提供给失业者，可以通过网络提供全面的就业信息，尽量消除“信息障碍”。另外，负责促进就业的地方政府机构，可以设立免费的信息咨询处，为就业难的失业人员提供服务，为长期失业的人员、“零就业家庭”提供就业信息。只有加快求职者寻找工作的速度，减少求职者和雇主之间在人职匹配过程中的时间和成本，才能提高就业率。

（三）效率工资理论——增加经济激励：鼓励雇佣行为

企业为了提高效率，在员工数量和工资之间有两种可行性选择，一种是多雇佣人员和较低的工资，二是少雇佣人员和较高的工资。什么样的选择，才会使企业更有效率？效率工资理论解释了这方面的问题。该理论分析了大多数企业没有选择更多的员工，反而是选择雇佣更少的人员去提高利润的原因：企业的低工资会影响到个人的质量，企业只有支付比保留工资更高的工资才会吸引到更有效率的劳动者。正因为这个理论，效率工资的解释就很可能造成企业随意解雇公司成员的行为，这样，就会增加失业者的数量。基于这个理论，失业保险制度一方面可以鼓励企业的这种雇佣行为，通过发放雇佣补贴等手段来激励企业的雇佣行为，帮助效益不太理想的企业内部想办法解决过剩人员，对企业提高员工技能方面发放培训贷款等；另一个方面，可以约束企业的随意解雇行为，严格规范企业执行解雇员工的经济补偿义务，以控制企业的随意解雇倾向。总之，应从多方面努力，促进失业人员再就业。

（四）内部人-外部人模型—合理利用基金结余：加强失业人员培训

“内部人-外部人模型”是林德贝克和斯诺尔在20世纪80年代提出的模型理论。该模型把企业内部已经就业的人称为内部人,把劳动力市场上未在业者称为外部人。内部人和外部人对企业的影响程度是不相同的。内部人相对于外部人对企业的决定有较强的讨价还价能力，主要原因是内部人已经在岗位上的实践过程中积累了相关的岗位经验、职业技能和知识等，如果雇佣外部人的话，这个替换过程会产生一系列成本，如招聘成本、考核成本、培训成本等。要通过这些成本的投入，外部人才有可能达到内部人的水平，这就是企业内部就业不足和外部大量非自愿性失业者并存现象存在的原因。基于失业保险要加大对失业人员的培训力度，在如何具体使用失业保险基金方面，我国可以效仿一下其他做得比较成熟的国家。比如，在加拿大，他们将大部分的资金用在职业培训方面，用失业保险基金去购买培训课程，拨付培训经费；在意大利，政府为参加职业培训的人员提供补贴等。所以，失业保险应该更加具体化，将更大的投入用于失业人员的培训中来，真正增强失业人员的就业能力，促进就业。

总之，就业是民生之本，它关系到每个个体、每个家庭的生存和发展。随着全球化影响的日益加大和市场经济的逐渐深入，失业挑战也日益加剧，每一个人都有可能面临失业的风险。作为一项专门保障失业人员的制度，如何才能真正抵御劳动者的失业风险，保障失业人员的生活，有效地促进失业人员的再就业，应该是失业保险制度慎重考虑的内容。

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