中国环境保护政策评估与建议

吕 炜

(江苏省南通职业大学艺术设计学院，江苏 南通 226006)

0 引言

我国在20世纪70年代拥有比较好的环境质量，蓝天碧水，空气清新。随着三十多年的经济粗放式增长和城市化进程的加快，伴随而来的是环境的恶化。给人类生存与发展带来了严峻的潜在威胁，并成为制约经济发展的瓶颈。环境治理已经到了刻不容缓的地步。

目前我国现行的制度设计主要是靠行政命令，并带有浓厚的宣传色彩，在一定程度上说，不具科学性和操作性，环境防控政策和其他领域的政策不相包容，尤其是和经济发展政策不相兼顾，造成了政策的执行对象对待政策的实用主义态度。表现最为明显的是经济政策所起的作用是主动、开放的，环境防控政策所起的作用是被动的、收敛的，这就要求我们反思政策不相融合的节点在哪里，造成问题的归因在何处。这是一个比较复杂的问题，剖开表象，政策制定者认识上存在偏差是根本问题。具体反映在“经济发展与环境保护是相互矛盾的，对立的和互斥的”。认为“随着经济的深入发展，环境污染的进一步恶化是不可避免的”。因此造成了在考核制度上片面的把“引资”和“出口”数额作为考核官员“政绩”的主要标准。GDP的增长指标作为地方政府向上汇报的成绩报告单，这些极其错误的发展观，严重阻碍了环境的治理。所以要制造良好的环境防控局势，必须催生好的管理制度，好的管理制度的产生又构建在对政策实践过程的反思和评价的基础上，因此对中国环境防控政策的评价势在必行。“十二五”规划中，国家对环境污染控制提出了新的要求。要在投放资金有限，环境欠账太多的情况下达到预期目标，任重而道远。因此，本文的研究希望能在环境污染控制中抓住主要矛盾，不断完善政策体系，创新机制和制度，能对中国的经济发展带来良性循环;能有效控制环境恶化态势，造福大众后代。

1 中国环境政策的起步与发展

1972年，中国派出代表团参加在瑞典斯德哥尔摩举行的人类环境会议。会后，中国代表团提出，中国环境问题的严重性，指出中国城市和江河污染程度不比西方国家轻，而在自然生态某些方面破坏程度甚至比西方国家重，周总理明确表示:对环境问题再也不能放任不管了，应当把它提到国家的议事日程上来。1973年在第一次全国环境保护会议中出台了“全面布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”32字方针，出台了环境保护法规以及《工业“三度”排放试行标准》，并且审议通过了《关于保护环境和改善环境的若干规定(试行草案)》。在1974年这一重要年份，中国的环境保护事业由此起步。

1)经济发展与环境保护协调一致下的环境保护政策。1982年我们国家认识到1973年出台的32字方针的不足之处和局限性，这项方针忽略了对分配流通和消费领域的关注，使得环境利益分配不合理，1982年成为我们国家环境保护事业的一个重要转折点，确定了环境保护在现代化建设进程中的重要地位，确定了符合我国基本国情的环境政策。并提出同步发展方针(经济建设，城乡建设和环境建设同步规划，同步实施，同步发展。实现经济效益，社会效益与环境效益相统一的方针)。同步发展方针体现了经济、社会与环境保护发展相统一的理念，摒弃了“先污染后治理”的方略，指明了正确处理环境与发展关系的方向，符合建设中国特色的社会主义现代化目标和要求。

随着我国社会主义建设的高速发展和社会主义市场经济的建立、生产力水平的提高，伴随着工业污染和其他公害问题的加剧，环境恶化的状况日益严重，保护环境必须依靠法律制定的完善和规范，因此环境保护成为我国进行可持续发展的一个重要任务。这一时期制定了大量的有关环境保护的法律法规，并对以前颁布的一些环境法律和行政法规进行了修改。目前，我国已制定了包括《环境污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《放射性污染防治法》等9部环境保护法律，15部自然资源保护法律，以及清洁生产，可再生资源等与环境保护关系密切的法律。国务院制定了《排污费征收使用管理条例》等50余项行政法规。出台了《法治生产促进法》《环境影响评价法》等五部新法律，制定和修改环境标准200多项，修改了《环境污染防治法》等三部法律。

环境保护在战略上逐步转变。1992年联合国环境与发展大会召开后，我国在世界上率先制定了《环境与发展十大对策》，第一次明确指出转变传统发展模式走可持续发展的道路。1996年〈国务院关于环境保护若干问题〉首次把实行主要污染物排放总量控制作为改善环境的重要措施，并提出了三个转变，即由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变，标志着工业污染防治工作的指导方针发生变化。进入新世纪，党和国家对环境保护更为重视，党的十六大把实现经济发展和人口，资源，环境相协调，改善生态环境作为全面建设小康社会的四项重要目标之一，提出“要加快建设资源节约型，环境友好型社会”，首次把建设资源节约型，环境友好型社会确定为国民经济和社会发展中长期规划的一项战略任务。1994年国务院批准出台《21世纪议程》提出可持续发展战略的行动计划和措施，将环境纳入发展统筹考虑。2004年6月，国家环保局与国家统计局联合发布了《中国绿色GDP》，并在全国十个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查，对地方干部的政绩考核增加了环保内容。

2)在全新理念下环境保护政策的深化发展。2005年12月，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，这是指导我国经济，社会与环境协调发展的纲领性文件，描绘了5年～15年环境保护事业发展的宏伟蓝图。

2006年第六次环保会议上强调了三个转变:a.从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重;b.环境保护滞后与经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进;c.从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律，遵循经济，技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护水平，三个转变是全面落实科学发展观的重大举措，是环境保护工作顺应时代发展要求的战略性，方向性转变，实行这一历史性转变，环境保护工作的战略思想发生了深刻变化:首先转变为以环境保护优化经济增长，成为环境保护工作战略的核心，其次全面推进，重点突破成为贯彻这一战略思想的重要原则。

2 我国环境政策执行中的问题和原因分析

为了协调环境资源与发展的矛盾，中国政府建立了比较完善的环境保护法律法规和政策体系，现行的环境政策体系对于加强我国的环境保护起了重大的作用，但也存在效率流失和政策失灵现象，很大原因是在政策执行的环节上出了问题，影响了政策目标的实现，因此，分析环境政策执行，找到影响政策执行的因素并做出相应改进，是提高环境政策的效率和有效性的关键。

1)环境政策执行情况。

随着经济持续高速增长，给环境带来了巨大压力，环境退化进一步加速。根据环境法的要求:各地区，各部门执行了环境污染控制的八项制度。例如，据中国政府公布的数据，“三同时”制度和“环境影响评价制度”的执行率和执行合格率得到了改善，但是有报告指出污染处理设施的运转率较低，2000年污染处理设施的运转率只有61%，不能算运转率很高。

2)环境保护政策执行问题的利益相关者分析。

a.环境保护政策执行中的政府。环境政策执行手段缺乏灵活性;畸形发展观和政绩观;地方政府对企业的纵容。b.环境政策执行中的企业。企业在生产过程中产生的有害气体会污染环境、破坏生态，因此企业在环境政策执行中的作用十分关键。他们的态度和作为关系到环境政策执行的力度和效果，但就目前来看，依然存在很多因素，制约了企业作用的发挥，影响了环境政策的有效执行。如企业的经济利益至上观念，认为对环境政策的执行会增加企业负担，减少利益和利润，因此对政策的执行大打折扣，再则企业的寻租行为使得政府和企业之间“配合”和“默契”以至环境政策的执行只是形式主义，严重走形。c.环境政策执行中的公众。在环境保护工作和环境政策执行中公众是明显的利益相关者，他们的表现也能影响到环境政策的执行，然而我国公众参与环境保护和环境政策执行的积极性并不高，大多数人持无所谓和观望的态度，甚至认为环境政策与己无关，这是环境政策执行中的一大阻滞，因为“环境保护管理的根本在于生活方式，从“小我”向“功德”的转变，在于个人环境伦理的建立，在于整个社会形成爱护环境功德”。只有在人心里形成一种信念，一种习惯，那么环境的政策最终才能得到最有效的执行。总之，建立政府，企业和公众的新型互动关系，用经济手段调节好各个利益相关者的利益很有必要。

3 环境保护政策建议

中国未来的政策管理体制和政策变革的突破点在于:在承认环境资源是一种重要的资产及资本的基础上，通过界定有效的环境权益结构，并将其纳入到市场经济的运作中，借助市场的力量，实现经济增长的同时不削弱甚至增加自然资本存量，实现环境资源在各个利益主体之间的有效率和公平配置。所以中国如果要建立起支撑环境友好型社会建设的环境经济政策体系，必须重点关注以下五个方面:

1)建立、完善以及规划以环境评估为主要渠道的政策体系框架，并以环保部门参与综合决策，在试验的基础上，全面落实环境评估所有规划。2)建立、完善和审查机制，提高执行能力，建设、规划环境影响评价、环境评价和决定，防止环境污染和生态破坏的来源，使环境保护工作的重点从微观转为宏观层面。3)加强建设项目环境管理的重点行业。国家宏观调控行业纺织/汽车/电源/煤炭/水泥/焦炭/铁合金、电解铝/电石等应相互合作。4)加强“三同时”管理，并严格把关任何项目验收。对不履行“三同时”的项目，应该立即责令停止生产，并停止这些设备的正常运行，停止试生产和责令作出更正。5)开展专项检查、实施国家环境影响评估，并彻底清理和整顿新项目，并加强处罚力度，未经批准，不得验收生产和非法批准及绕过审批。

4 结语

本文客观反映了当前在经济发展和环境保护上的不同观点及在执行环境政策中所产生的问题，提出了政策的有效实施必需要设计完善的制度和确立正确的发展理念。并对现行的环境保护政策制订和传统的观念进行了评析，提出了相关的观点，归纳如下:

1)环境政策的执行要协调好利益相关者之间的利益关系。我国政府在环境政策执行手段上存在的主要问题是缺乏灵活性，命令型的执行方式影响了环境政策的有效性，畸型的发展观和政绩观淡化了大气污染控制的进程，企业的无序环境行为反映了市场和制度的失灵。本文认为，政府、企业、公众都是环境政策执行中的利益相关者，他们之间有矛盾更有需求，选取恰当的利益契合点，就可以实现互动与合作。现实中的地方政府之所以隐瞒环境污染信息，纵容企业的污染行为，是由于利益的歪曲和错位，对此，要加快推进与绿色GDP相关联的地方官员政绩考核制度，以规范地方政府的利益取向，真正实现环境利益的共同追求和维护。构建环境政策执行中政府与企业的伙伴关系，多利用市场化的经济手段，增加企业环境政策执行的自发性，引导企业树立良好形象。要想提高我国环境政策执行的有效性，必须在综合协调好各利益相关者关系的基础上最大限度的发挥每个相关者的作用，根据各自不同的优势，因势利导共同致力于环境保护这项利国利民的工作。

2)制度化的动态调整政策体系是可持续发展的保证。环境管理和政策的末端治理特色，使得环境管理不得不以运动的方式进行，这种运动式的管理尽管可能会取得一时成效，但却难以具有持续性的效果，导致政策手段众多。而执行力度和环境管理目标不匹配，使得政策效应下降。

3)政策的力度、结合度、包容度和有效度是完善政策的基本要素。一体化的环境政策体系尚没有建立，包容性思维刚刚起步，故政策的要素无法通过环境管理过程发挥效应，环境管理呈现忽左忽右的情形。长此以往势必不能促进企业的行为改善，不能准确地锁定政策对象，而出现公平性失衡问题，这主要是政策的产生过程很大程度上是根据决策者的一厢情愿或者学者的理论推导，很少结合或者是粗糙的结合政策对象的行为影响因素和行为模式，使政策成为“一纸空文”。同时对政策的不遵守行为，环境保护部门缺乏行政权限，对其进行有效处罚，导致政策的作用力度不尽人意。所以，一体化思维的确立至关重要，这是防止环境问题演变为安全问题所必需强调的。

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