浅谈集体林权制度改革档案的管理与利用

2012-08-15杨小建王金锡段雪梅

四川林业科技 2012年2期

杨小建，王金锡，段雪梅，晏燕

(1.重庆市涪陵区林业局，重庆涪陵 408000;2.四川省林业科学研究院，四川成都 610081)

集体林权制度改革(简称“林改”)是涉及广大农民切身利益的重大改革，是关系农村生产资料再分配和利益再调整的一场深刻改革［1］。涪陵区林改工作始于2006年12月［2］，截止2010年初已完成15.8万户林农11.8万hm2林地主体的确权工作，涉及25个有林镇街(2009年5月由原来的44个撤并为26个)，365个村［3］。这项改革政策性强、工作量大、涉及面广、时间跨度长，操作程序繁杂，政策性强，林改农户资料众多，在日常管理上存在很大的难度。在实施这项复杂的社会系统工作中，做好林改档案的管理与利用尤为重要，它不仅对于推进社会主义新农村建设、构建和谐社会实现经济社会可持续发展具有重大意义，而且是巩固林权改革成果，维护林地林木权利人的合法权益，稳定和完善农村林地林木承包经营关系，确保农村社会稳定的重要保证［4］。

1 林改档案管理的重要意义

集体林权制度改革档案(简称林改档案)，是指在集体林权制度改革中形成的对国家和社会有保存价值的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体文件材料的总称，是集体林权制度改革的重要成果和历史记录［4］。加强林改档案的管理具有重要意义［5、6］，主要体现在下述三个方向。

一是维护主体合法权益。集体林权制度改革，其核心目的是放活林地林木的所有、管理、经营等权限，让人民群众成为林改的受益主体和造林的主要力量，调动社会各界参与植树造林的积极性。林地、林木的所有、经营等权利一经确定，必须受到依法保护，才能保证主体的合法权益不受侵害，而林改档案的建立，把主体的各项权利以书面形式固定下来，是对权利的认定和保护，正切合了保护主体利益不受侵害的需求。

二是推进林改依法进行。林改工作是一项工作量大、过程复杂、程序细密的工作，必须依法操作才能确保收到预期效果，这要求每一个环节的工作都必须考虑周全、抓实抓好，任何一个环节的缺失都直接决定着林改的成败。紧随林改的推进，把每一环节的工作都建立档案并进行完善，可有效保证林改每个环节的严密操作、紧密衔接和依法推进，避免因环节缺失导致林改功亏一篑。

三是促进林业健康发展。围绕林改抓好建档工作，其长远打算和终极目标是推进林业事业健康发展，实现绿化三峡库区腹地、保护生态环境的目标。推进林改及建档工作，真正把各项权力交给群众，让群众在林改中得到实惠，可有效调动社会各界造林、管林、护林的积极性，彻底改变集体经营林造不好、管不到位等问题，推进造林绿化工作实现重大突破。

2 涪陵区林改档案管理与利用现状

2.1 涪陵区林改状况［3］

截止到2009年12月底，全区完成主体改革，集体林地分山到户10.1万hm2，分山到户率达86%;发证面积11.71万hm2，林权发证率达99.2%;旧式林权证全部换发为全国统一式样的新林权证，林权证换发率达100%;检查合格宗地数与被检查宗地数之比为100%，林权准确率达100%;15.7万农户已颁(换)发全国统一式样的林权证，发证率达99.4%;发生林权纠纷189件，调处188件、面积0.04万hm2，纠纷调处率达99.5%;群众满意率达99%以上。

2.2 林改档案管理状况［3］

林改资料立卷归档7 105盒(102 000件)，整理区林改办立卷归档812盒(4 559件)，其中永久570盒(2 490件)、30年 5盒(238件)、10年 237盒(1 831件);照片档案2册(154张);录入文件级机检目录4713条。所有文件和资料都进行了分类保管;图纸主要为示意图，照片、录像资料均归档保存;林权纠纷调处均以乡镇、街道办事处为单位进行归档;2010年1月，全区各乡镇、街道林改办已将林改纸质和电子档案全部移交至区林改办档案室。

2.3 林改档案利用状况

林改档案管理的目的在于利用，我们坚持以用为本，建管用相结合，保证档案发挥出维护主体合法权益、推进林改依法进行、促进林业健康发展的作用。通过林改档案，2010以来我区依据林改档案，共依法调处35起林地、林木权属等方面的纠纷，为集体和群众挽回经济损失507万元，切实保证了经营主体的合法权益不受侵害;林改档案的建立，反作用于林改工作，使林改工作依法有序推进、取得扎实成效。

3 林改档案管理与利用存在的问题

3.1 林改档案管理存在的问题

3.1.1 乡镇机构撤并一定程度上影响了档案质量。2006年12月林改起步时，涉及全区的46个镇(街);2009年5月，全区撤并为26个镇(街)。原来的林业工作机构、人员均大幅调整，至2009年10月，机构、人员才定岗定员，基本到位［2］。由于机构、人员变动太大，给林改档案的形成、收集、整理工作带来了极大的人为困难。尽管为了保证林改档案工作的正常进行、确保档案工作的延续，再次进行了培训，仍影响了林改档案质量，出现诸如部分宗地四至界线填写不按地形图上的方向填写，四至描述不够准确，宗地描述标志物与现地不相符;宗地草图不按要求绘制，无四至、图例;表格填写不够完善、缺漏项多;部分村、组林权界线确认书线段图未做，有的全部用GPS作拐点记录不符合要求等问题。

3.1.2 档案工作人员业务素质有待提高［3］。涪陵区林改档案管理人员多是从本单位职工中抽调，数量少、素质差、变动大，对于专业性较强的档案工作来不及认真钻研学习，其中相当部分几乎没有接受过大专院校档案学专业的系统教育，有的对档案方面的基础知识都知之甚少，造成档案管理人员业务技能普遍较低。尽管涪陵区在2008年11月、2009年10月两次进行了专门的培训，但林改档案人员的整体专业素质都不太高，大家仅凭热情在工作中摸索。

3.1.3 林改档案管理信息化投入不足。不断提升科技含量和信息化水平，逐步实现纸质档案向数字档案转变的信息化是档案管理发展方向。尽管涪陵区林业局在2009年12月设立了50 m2的专用房，安装了密集架28节，购置了去湿机，柜式空调各一台，购置了科怡文档一体化软件，但要短期内实现林改档案数字化，将所有档案数据、信息进行科学全面的采集、整理、录入，使林业系统各单位之间实现多层次、全方位的数据信息共享，道路还很漫长，尚需大量的投入。

3.2 林改档案利用存在的问题

3.2.1 对外服务领域范围狭窄［7］。自2011年5月，涪陵林权交易所批建以来，以林改档案为代表林业档案的主要服务领域是直接查询，内容仅限于林权纠纷、调查取证和产权产籍凭证等，利用者多为行政管理人员、专业技术人员。在科研、学术研究方面的利用较少，社会利用方面也不多，说明公众对林业档案的认识、了解程度不高，林业档案的开放程度不够。

3.2.2 缺乏对外宣传意识。近几年，林改档案只抓内部建设，缺乏对外宣传意识，不注重利用电视、报纸、网络等媒介对外宣传，致使民众、社会各界对林改档案的重要性了解甚少。

3.2.3 对外服务提供的主要是原始信息，缺乏编研成果。尽管全区所有的林改档案都实行了目录数据的计算机管理，其中大顺乡还对林改档案进行了全文扫描，实现了数字化，但对外服务提供的主要是原始信息。主要原因在于:一则缺乏对社会需求信息的了解，二则缺乏从广度和深度上对林改档案进行筛选、综合、归纳和提炼等加工，故无法将有效的信息服务主动提供给社会各方面［8］。

4 林改档案管理与利用的建议

4.1 林改档案管理建议

4.1.1 结合林改“回头看”提升档案质量。针对林改档案质量问题，结合林改“回头看”，进一步规范林改档案管理。一是区档案部门与区人大教科文卫工委联合组成涪陵区乡镇档案行政执法专项检查组，将林改档案整理作为一个重要内容，进行了全覆盖的拉网式检查，确保了林改档案的整理质量。二是对林改过程中产生的调查图表、清册、实施方案、村民代表大会记录、村民签字的决议、公示、林权登记文件资料等材料，要收集齐全。三是按照分类分级管理的原则，由区、镇(街)、村各自职责，分别对各类林改档案进行整理归档保存。四是在区档案局、区林业局档案技术人员的指导下，按照档案管理要求和《国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》的有关规定，对林改档案进行装订，专人专柜管理。

4.1.2 提升档案管理人员业务素质。做好林改档案的管理与利用，关键在人。一是在林业基层配备业务素质高、工作责任心强档案工作人员，确保一手资料收集齐全、内容准确。二是加强业务培训，注重实用性、拓宽知识面、因材施教、提高外语水平等几个方面，采取举办档案管理培训班、个别指导、以会代训等方法，提高档案管理人员的管理水平和业务技能。

4.1.3 在资金投入上倾斜。近些年，国家级、市级林业重点项目越来越多，应结合林改档案建设与管理的契机，建立健全林业档案的建设与管理，故需调整财政预算，拨出专款用于区林业局、各乡镇林业站档案室的建设与装修、档案柜等存储器材的购置与修缮、电脑和打印机等的配备，只有资金倾斜支持到位，方能实现林改以及林业档案的高水平建设、高效益管理、高效率应用，很好地服务了林改和林业生产这个大局。

4.2 林改档案利用建议

4.2.1 解放思想，提高林改档案利用意识。一是树立有偿服务意识，按照国家档案局、国家物价局《关于利用档案收费有关规定的通知》中确定的收费标准，可根据利用者的需求，对其查阅或外借档案、档案静电复印、缩微复制、照相洗印等利用方式进行相应的有偿收费。二是树立终身学习意识，面对网络化、虚拟化、数字化的时代，现代技术的不断提高，学科的边缘性和交叉性越来越明显，一技之长已不能适应竞争的要求，档案工作者必须具备强烈的求知欲和自学能力，需加强自学，使自己的眼界更宽，知识面更广，学识更博。

4.2.2 加大投入，促进林改档案管理现代化。在现有基础上，加强林改电子文件归档和电子档案的规范化管理，建立档案查询窗口，以计算机综合管理为主，开发各种林权档案的计算机管理系统。积极与区档案局及市、镇(街)、村林权管理机构密切联系，加强信息沟通，同时注重手机林权电子文件，开展网上管理和浏览服务，促进林权档案管理存储数字化、检索自动化、利用网络化、实现林权档案和信息管理一体化［7，9，11］。

4.2.3 加强研究，多途径提高档案利用率。一是加强宣传，正确引导人们利用档案。区林业局与区档案加强合作，加强宣传，以林改档案利用为切入点，引导人们正确利用档案。二是研究利用者需求，才能有针对地开展档案利用工作，最大限度限度地满足社会需求，提高档案利用率［10］。三是研究林业档案利用过程中的保密工作［11～13］，划清保密与非保密的界限，建立档案利用制度，做好档案开放前的保密工作与档案解密后的开放基础工作。

［1］中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(2008年6月8日).

［2］王小兰.http://jda.cq.gov.cn/templet/default/ShowArticle.jsp?id=5011［N］.［2007-04-28］.

［3］晏燕，杨小建.浅谈涪陵区林改档案管理［J］.重庆档案，2011，9:22～23.

［4］国家林业局、国家档案局《关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》(林策发〔2007〕61号).

［5］韩伟.为林改工程留下真实记录—档案部门与林业部门联动推进林改档案工作［J］.中国档案，2010.2:20～25.

［6］杨渝，王钰.加强林权档案管理巩固发展林改成果［J］.四川档案，2010，3:40 ～41.

［7］许庭霞.对新时期林业档案管理工作的思考［J］.现代农业科技，2011，13:199，202.

［8］周冬梅.加强林权档案管理［J］.兰台世界(上半月)，2005，8:107.

［9］周丽萍，韩喜东.林改档案管理工作的研究［J］.科技信息，2011，8:371.

［10］张煜明.关于档案利用问题的思考［J］.档案学研究，2006，3:10～12.

［11］杜娟，张冰.浅谈集体林权制度改革档案信息化建设.信息技术，2010，10:72 ～73.

［12］刘洋，祝巍巍.试论档案工作中的利用与保密［J］.黑龙江交通科技，2009，8:186.