森林火灾信息管理研究

吴伟生

（湖南省衡阳市林业局，湖南 衡阳 421001）

我国政府对突发公共事件管理中的信息传播机制的重视始于2003年的“非典”事件。历经“松花江水污染事件”、“洞庭湖蓝藻事件”、“南方冰冻灾害”、“5·12”大地震，媒体对于政府处理突发公共事件的决策和国际国内舆论的导向具有巨大的影响力，使得我国政府深刻认识到信息资源越来越成为政府实现社会有效掌控的最重要的权力资源。危机状态下政府的执政能力也越来越表现为对信息的掌控和运用能力。有效的信息获取能力、成功的信息管理模式和有效的灾情信息沟通机制，对各级政府科学处置突发公共事件具有十分重要的意义。

自然灾害（森林火灾、地震、洪水、海啸等）信息传播是突发公共事件信息管理重要组成部分，目前国内灾害信息传播机制的研究主要从两个方面进行：一是从防灾减灾的角度，在灾害信息管理中如何及时准确地报送和发布灾情信息，解决当前最突出的灾害信息失真问题。二是从新闻传播的角度，灾害新闻报道要注重新闻价值和社会效果的平衡，通过公开、准确的灾害报道，缓解公众的紧张情绪。特别是在突发公共事件中，公众最信赖的通常是新闻媒体，新闻媒体在应急管理中的信息传播扮演不可替代的作用。新闻媒体应秉持大局为重的原则，以人为本的理念，把握信息传播的尺度和时机，掌握舆论主动权，加强灾害信息传播的策划，协助政府进行危机处理。此外，通过分析美国灾害和危机新闻报道中新媒体的应用，从一般信息需求、个人信息需求到社会性媒体需求的角度，探索灾害和应急管理中信息传播的创新模式与发展方向。

近年来，媒体在森林火灾的报道上出现了一些新特点，一是由于社会关注程度增加，导致新闻数量陡增;二是角色转变，由过去媒体“坐等”森林防火指挥机构提供新闻变为媒体主动“跑新闻、要新闻”;三是“打破砂锅问到底”,锲而不舍,几乎都是立体地追踪报道;四是政府和森林防火指挥机构不单要发布新闻,而且还要接受质询、评议甚至问责;五是政府和森林防火指挥机构都要从中吸取教训,制定整改措施,并通过媒体向社会公布。因此，在森林火灾信息管理中，如何有效应对媒体，正确引导舆论，构建科学的森林火灾信息传播机制，已成为各级政府和森林防火指挥机构不可回避且必须立即着手解决的重大现实问题。

1 当前处理森林火灾信息和应对媒体的传统误区及错误做法

受国内外政治环境因素的影响，很多地方森林防火指挥机构在森林火灾发生后火情信息处理的方式和对待媒体的态度上，过分注重以守势来维护国家政治、社会稳定和外部形象，主观上遵循着“家丑不可外扬”的传统观念，长时间受因循守旧的思想观念制约，对发生森林火灾与维护社会稳定关系认识上存在偏差。这种认识上的偏差、思想上的守旧、各种利害关系上的权衡以及对火情发布、处理机制等许多环节的严重障碍和种种不适应，致使其在关键时刻往往处于被动地位。

（1）封锁消息。一旦发生森林火灾，首先想到的就是如何封堵消息，不让公众知道，甚至不让上级部门知道，甚至不惜利用各种手段进行干预，从而延误了政府做出及时反应的最佳时机。

（2）一味地辟谣和否认。有时即使森林火灾演化为公共危机，媒体开始报道或炒作，有些地方还不顾事实一味进行辟谣。在新闻报道和舆论驾驭上丧失主导地位，给别人落下把柄，最后被动“挨打”。

（3）鸵鸟政策。信奉“沉默是金”的信条。一是不好说而不想说；二是不屑一说。一些森林火灾发生后，虽然引起媒体和公众极大关注和强烈反响，甚至出现铺天盖地的批评和指责，但有关部门却任凭媒体轰炸，我自岿然不动，一概不予理睬。

（4）反应迟缓，敷衍塞责。对媒体的炒作、公众的批评，有关部门迟迟不作反应。最后，在媒体和公众千呼万唤的压力下，也只是“犹抱琵琶半遮面”，三言两语、闪烁其词。

（5）忽视网络舆论和网络民意。据统计，中国80%的危机从网络媒体爆发，而且100%的企业危机有网络媒体参与。许多既不是主流报纸义正词严的深入新闻报道，也不是中央电视台严肃调查取证的焦点访谈，而是网民所发的小帖子、邮件或博客文章使得某些事件迅速成为民众关注的焦点并引来传统媒体的大规模介入，如近期的“毒胶囊”事件，就是微博引发。现在绝大部分部门关注和监测的对象基本上还是传统媒体，在一些领导者的思维中，只有大的主流媒体才是舆论的引导者，许多政府危机公关失败案例就是因为不重视网络舆论引发的。据《南方周末》报道，山西一些地方政府对“黑砖窑”事件表现出惊人的迟钝：“舆论风暴已经开始，外界已酝酿惊涛骇浪，而风暴的核心区一片平静，洪洞的官员们几乎无人知道。”

由此可见，在森林火灾信息管理特别是当森林火灾演化为社会公共危机时，媒体是一把“双刃剑”，应对得当就可以化解危机或转“危”为“机”;反之，就会恶化事态，使危机朝不利的方向发展。只有了解媒体特点、熟悉新闻的运作规律并掌握一定媒体危机公关策略和技巧，才会在危机来临时立于不败之地。否则，小问题就可能演变成大麻烦。

2 媒体在森林火灾信息管理中的角色和作用

从传播学的社会影响角度分析，媒体报道是将森林火灾连接政府和公众视野两者之间的重要介质。如果森林火灾没有媒体介入，其造成的影响力是有限的和局部的，不会引起社会的广泛关注与诉求。目前，媒体间竞争非常激烈，都想追求独家新闻，吸引大众的眼球，制造轰动效应，争抢第一时间发稿，以获得高收视率、高发行量、高点击率。只有高收视率、高发行量才有大量广告的投放。这时，新闻真实性的核实有时就显得力不从心，一时间鱼目混珠。竞争的需要使有些媒体甚至不惜捕风捉影捏造假新闻。在这种情况下，政府或有关部门往往容易成为不准确新闻或虚假新闻的受害者，如果应对不当就会引发舆论危机事件。

对于新闻媒体来说，森林火灾由于其突发性、重要性和负面影响，比一般事件更容易引起人们的关注，是非常重要的报道题材，从新闻角度来看“坏消息”恰恰就是媒体传播的“好信息”。但是，这并不是说新闻媒体一味要夸大森林火灾影响，对政府和森林防火指挥机构造成压力，而是出于新闻专业自身对真相的探求和对公众心理的满足，使媒体积极投身于灾情报道中，形成新闻舆论并与社会舆论互动。当森林火灾影响社会秩序稳定时，政府同样可以借助媒体澄清事实、引导舆论，并进行有效的社会动员，妥善处置和化解危机，进而树立良好的政府形象。因此，媒体在森林火灾应急管理中实际承担着火险预警者、信息传播者、舆论引导者、社会动员者、处置监督者和形象塑造者等多重角色，发挥着不可替代的作用。

2.1 媒体是火险隐患的预警者

一方面，媒体是政府的代言人，掌握着传播渠道，承担着社会预警的责任。我国《森林防火条例》第三十条规定，广播、电视、报纸、互联网等媒体应当及时播发或者刊登森林火险天气预报。另一方面，媒体能够利用发达的信息网络，通过及时报道向政府传递潜在火险隐患信息，引起政府和森林防火指挥机构的关注并及时采取措施，把潜在的火险隐患消灭在萌芽状态，从而有效降低森林火灾发生率。同时，媒体具有广泛传播知识性信息的功能，社会教育被认为是媒体具有的四种基本社会功能之一。解读火灾常识、传播自救知识、强化防火意识，是媒体社会责任的体现，也是营造人人防火氛围，整合社会有序能力的有效途径。

2.2 媒体是火灾信息的传播者

《国家突发公共事件总体应急预案》规定，突发公共事件的信息发布应及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。《森林防火条例》第四十三条规定，森林火灾信息由县级以上人民政府森林防火指挥机构或者林业主管部门向社会发布。重大、特别重大森林火灾信息由国务院林业主管部门发布。森林火灾具有不确定性和不可预测性，其发展和变化也十分迅速。公众在这种不稳定的灾害状态下，认为自身安全容易受到威胁，急切需要充分的信息来指导自身行为。媒体作为火情信息传播最主要的渠道，已成为公众的首选信息源。而政府在这种不稳定的状态下，也需要搜集各方的信息，掌握社会舆情的发展方向，以便做出科学的应对决策，采取有效措施控制局面。如果政府不重视媒体作为火灾信息传播者的角色和作用，则可能对潜在的社会不稳定因素失去控制，从而引发事实与舆论复合型社会危机或社会现实生活多重危机。

2.3 媒体是公众舆论的引导者

稳定民心、保持灾区社会秩序的良好运转，是森林火灾应急管理的重要目标。森林火灾不但使林区社会正常生产生活秩序遭到破坏，还会带来社会心理的脆弱和恐慌。面对突然出现的森林火灾特别是重大、特别重大森林火灾，媒体能够科学准确、客观冷静地向全社会通报火情，压缩流言的产生和扩散空间，协助政府缓解民众紧张情绪，减少由不确定性带来的公众恐慌。这种对公众的引导，除了渗透在对森林火灾的报道中，也可以通过采访专家、学者的形式，以别人之口来传达媒体的态度，甚至可以以社论等各种言论文章的形式，直接表明态度；或采取让公众参与讨论的方式，给公众提供一个政策参与视角。媒体在满足公众对各种不同信息需求的基础上，通过正确的舆论引导，达到帮助政府保持社会秩序的正常运转。

2.4 媒体是社会力量的动员者

在森林火灾应急处置过程中，面对错综复杂的信息和社会舆论，新闻媒体常常因为其专业性和对真相的职业追求而对灾情进行归纳整理，做出综合性评述与判断。在一定程度上，媒体通过新闻信息传播建构了社会群体在灾害中所处的环境，影响着人们对灾害及信息的判断。同时，媒体也成为公众情绪的“风向标”与“催化剂”，能够及时反映公众对灾情的认识，并引导他们对灾害应急处置的期待和目标。面对火灾仅仅告知真相是不够的，重要的是凝聚人心来解决危机。例如，在“5·12”汶川大地震中，新闻媒体不仅及时、准确地报道了地震情况，提醒人们加强自我保护的意识，而且坚持了正确的舆论导向，稳定社会秩序，彰显了“万众一心，众志成城”、“一方有难，八方支援”的精神，在危难时刻凝聚了全民族的力量，坚定了抗震救灾的信心。

2.5 媒体是应急管理的监督者

在森林火灾发展过程中，往往“天灾”伴随着“人祸”。处在转型期的政府由于体制不健全，工作中难免会出现这样或那样的问题或失误。新闻媒体通过报道森林火灾的处置过程，可以有效地监督政府领导的处置工作，促进政府工作作风的转变和体制的完善。同时，新闻媒体对政府决策的影响也十分明显。媒体可以将处于整个社会舆论结构下层并具有自发性、盲目性的公众舆论反馈给政府和森林防火指挥机构，帮助其作出相应决策。尤其是在森林火灾引发社会公共危机时，政府和森林防火指挥机构更需要通过媒体掌握整个社会的舆情动态。由于媒体具有对各种观点包容并蓄的特点，能够通过邀请一些专家或学者对森林火灾本身及其衍生的社会公共危机发表评论，对二者的产生原因、发展过程、目前的状态以及政府应急管理过程中的失误和成功之处发表看法，并提出处理意见和建议，为政府的决策提供启发和帮助。

2.6 媒体是政府形象的塑造者

森林火灾发生的本身就是对政府形象的一次冲击。政府在森林火灾处置过程中采取何种态度、措施以及处置效果如何等等，都会经过新闻媒体的报道和解读传达给公众。媒体及时报道政府处置的各项措施及其效果，对塑造政府形象起着至关重要的作用。如果新闻媒体将富有成效的处置过程及时报道出来，就会树立政府的良好形象，加深人们对政府的了解与认识，增强政府的威信；如果新闻媒体不断地指责政府的过失，埋怨处置工作不力，就会对政府形象雪上加霜，引发社会公众对政府产生信任危机。

3 建立科学的森林火灾信息管理机制和媒体应对策略

针对国内近年来历次自然灾害特别是森林火灾的灾害信息的传播与管理中出现的新情况和存在问题，我们认为应当建立一套符合国情、立足长远的森林火灾信息传播机制，搜集、分析各类森林火灾预防、处置和监测信息，同时成为森林火灾信息汇总和发布的核心。

3.1 建立森林火灾信息传播管理机构和信息系统

参照美国国土安全部下属的联邦紧急事务管理局（FEMA）的做法，以森林火灾应急管理中的预防、处置、恢复、服务和组织优化作为基本目标框架，在各级政府森林防火指挥机构中设立或明确专门的部门作为森林火灾信息传播（公共关系）机构，对相关信息传播渠道进行整合，为政府森林火灾信息的搜集、分析提供支持，掌握信息资源以保证在森林火灾信息传播中居于主导地位，促进信息在公众、媒体间的准确及时传递。同时，以行政区域为单位，与专业机构（气象局等）建立信息网络系统，将各个部门和地区整合起来,支持安全邮件、地图、语音、图片和互动工具等多种技术。在此基础上,通过各相关地区和部门提供实时分类基础信息,并对各种灾情信息进行加工分类,提交基于各时间段、空间地区和主题的报告和预警,对于各种危险信号进行数据结构划分,实现信息交换和共享并提交高水平的分析报告。这种灾情信息的整合加工机制大大提高了对于森林火灾预防、处置和监测等决策的预防保护能力,也增强了对于森林火灾发生后的恢复能力。

3.2 建立和完善森林火灾信息传播机制

在《突发事件应对法》、《森林防火条例》等法律法规的基础上，进一步完善森林火灾信息公开制度。一方面可以最大限度满足公众知情权，达到解释疑惑、消除误解和矛盾的效果，使公众在了解信息的基础上理解和支持政府的工作；另一方面，也为森林火灾的信息传播提供了制度保障。

就森林火灾的影响范围而言，不同级别的政府和森林防火指挥机构应当按照《森林防火条例》的有关规定，与对应的媒体进行合作，同时保持上下的一致性。具体来说，国务院林业主管部门与中央级媒体合作，省市一级的森林防火指挥机构与省市级媒体合作。在森林火灾信息传播的过程中，政府应该重视并且充分发挥地方媒体的作用。地方媒体的报道针对性更强。他们往往能够就当地流传的那些谣言进行调查核实，从而在客观上为森林火灾预防和处置工作创造有利的舆论环境。借鉴国外政府应急管理机构在灾害信息传播和策略方面的成功经验和做法，将与媒体联系沟通的策略、行为大致分为三类。

（1）适时召开新闻发布会和“吹风会”。森林高火险期和发生森林火灾时，媒体通常关注政府和森林防火指挥机构的预防应对措施和森林火灾处置情况，森林防火指挥机构应该设定新闻发言人，适时召开新闻发布会，向媒体进行通报森林火灾预防工作开展和应急处置情况。发布的森林火灾各类信息必须准确、及时，内容精练并涵盖5W-1H，即Who（人）、What（事）、When（时）、Where（地）、Why（原因）、How（如何处理）。同时，在森林高火险期的火灾预防阶段和森林火灾的灾后处置阶段，地方森林防火指挥机构可与中央有关部门一样，引入西方行政机构应对媒体策略中传统的“吹风会”或称“新闻演示文稿会”（News Briefings），向关系良好的媒体提供不透露消息来源的工作开展情况，使其拥有报道“独家新闻”的机会，如果发表后公众舆论反应不佳，森林防火指挥机构就可以作些调整而且也不必负责。经常获得这种照顾的媒体，必然在关键时刻为森林防火指挥机构说话。

（2）监看媒体报道，提出澄清说明。森林防火指挥机构应安排专人监看媒体报道，只要发现媒体报道与事实不符或不当的情形，就要主动和媒体记者联系并希望媒体在下一次的报道中能更正或改善消息。此外，监看媒体的结果也必须在新闻发布会中提出澄清与说明，以避免其他媒体被某个媒体所误导产生错误的连锁反应，损害森林防火指挥机构正面形象。

（3）建立采访规则，主导“议程设置”。具有强烈视觉冲击效果的森林火灾现场，往往是媒体竞相追逐的新闻甜区（Sweet Point）,但也给新闻从业人员带来极大的人身安全威胁，并妨害森林火灾处置工作。森林防火指挥机构应从人文关怀角度出发，建立严格的火场采访管制制度，禁止媒体随意进入火场报道。在此基础上，再有所选择地划定采访点（区），主动带领新闻从业人员进入火灾现场采访，给予媒体报道上的便利。同时通过划定采访点（区），主导“议程设置”（Agenda Setting），让媒体根据政府倡导的主流价值观和报道方针，在相应的现实环境中“选择”出他们认为具备新闻价值的素材，然后以“报道事实”的方式提供给公众，从而把社会注意力引导到特定的方向，最大限度地展现森林防火指挥机构处置森林火灾的决心和能力，树立政府在应急管理中的正面权威形象。

3.3 有效整合新技术传媒，合理引导森林火灾信息传播

新技术发展带来的传播媒介革新，改变着社会的传播方式。以手机、博客、论坛等新媒体为载体的人际传播，成为公众传媒之外的公众满足信息需求的新渠道。这种新的灾害信息传播渠道可以迅速加快信息的传播速度，但也会放大和扩散信息传播中的噪音，使真实信息的传播受阻，对救灾工作和灾民情绪、社会稳定产生不利影响。根据目前的媒体发展趋势，我们可以预见未来的信息传播将向分散化、双向互动、自主性强、多种传播方式整合的方向发展。新媒体的发展和普及，使得森林火灾信息传播过程中仅凭简单控制压制新媒体的做法已经不再可行。森林防火指挥机构在预防、处置和监测森林火灾时，需要意识到社会传媒方式发生的重大变化，用引导而非强制的形式来管理新技术传媒。例如在新闻发布中，采用一些公关手段，适当选取某些新媒体参与报道作为合理疏导渠道，最大限度地降低信息传播中的噪音并处理好与新媒体的关系。

作为森林火灾信息传播的主导渠道，大众传媒的森林火灾信息管理需要从三个方面加以应对。

（1）要建立公共危机应对机制，满足及时、全面、多方位、多层次地传递森林火灾信息的要求。当森林火灾演化为公共危机时，能够立即启动，及时反应，迅速策划，并随着事态的发展而不断跟进、调整。一般来说，后方负责宏观策划和背景资料的搜集整合，前方记者则根据后方指挥,负责信息的挖掘采集，对相关人物和事件进行有针对性的采访，前后方联动，实现了对公共危机事件及时、充分的报道。在报道中，记者充分发挥自身的主观能动性，重视第一时间赶到，注重现场报道。重要媒体机构重视对于危机信息的全面呈现，追求从深度和广度上传递信息，并在技术上辅以大量的图片、图表等形式，帮助公众了解和记忆。

（2）在对森林火灾信息传播的不断探索中，形成一系列比较规范的操作方式。首先，以人为本的理念要深入到传媒的核心价值，强调对人的价值、生命的重视。其次，加强公众对森林火灾报道的参与。媒体要真实、迅速和全面地报道森林火灾，仅凭媒体自身的力量是很难实现的，而此时处于火灾影响下的受众个体则成为真实、高效和个性化的火灾信息来源，而且公众的参与更有助于感染和鼓舞公众情绪，并使得整体社会情绪受到正确的疏导。再次，新技术手段的采用要善于结合实际，利用现有免费或廉价的技术。以汶川大地震为例，媒体在制作灾区空间影像时，既可以借助航拍、卫星成像等高成本技术手段，也可以借助类似谷歌等免费的新技术手段，在最短的时间内以较低的成本完成灾害信息的多媒体传播。

（3）在对新媒体的融合中要充分体现传统媒体的专业性和主导地位。相对于新媒体，传统媒体的新闻工作者的专业操守和服务公众的自觉态度，以及其媒介可控性，对于森林火灾的信息传播可以审核新闻的社会价值，把握社会舆论导向。而新媒体尤其是网络媒体具有即时性和高度参与性，也增加了舆论导向和社会价值取向的不确定性。所以，无论是政府对森林火灾信息的发布，还是公众舆论的反映，都需要传统媒体这个中间纽带发挥完整、系统、融合的作用，需要传统媒介凭着自身的优势，进行新闻价值的判断，果断、及时、准确地报道森林火灾信息，引导舆论、平稳社会情绪，提高全社会抗击灾害的能力。